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解读新一轮农村基层民主选举之困

责任编辑:ccpg  来源:  作者:  人气:450  发布时间:2014-03-11 15:59:26

    【摘要】由于司法界定难、选举主体的自利性、封建残余思想的影响和选举法规存在漏洞,导致新一轮农村民主选举中呈现“政治冷漠”、“漏洞百出”的特点,并为金钱贿选、宗族势力群体化控制,愈演愈烈呈扩散之势。完善相关法律、加强多方监督、正确选拔村官是走出农村基层民主选举困境的主要途径。

  【关键词】民主选举;贿选界定;村民自治;村官腐败

  2008年新一轮河南农村基层民主选举遇到了一些既难以回避,又难以破解的难点问题—金钱控制的民主选举与宗派势力控制的民主选举,并呈现新的特点和不断扩散态势。这些趋势和特点都蕴育着新一轮村官腐败,与民主原则相背离,是村级民主政治的副产品。这些难题能否破解,不仅对我国正在起步的民主制度建设的一种考验,而且关系社会主义新农村建设能否顺利进行。

  一、新一轮农村基层民主选举的特点

  (一)“金钱掌控”的农村民主选举。

  财物贿选在农村地区民主选举中极为普遍,加上少数人贿选成功产生的“扩散”效应,导致相互效仿,愈演愈烈。为了达到当选村组干部的目的,竞选者们不惜下足血本,费尽心机,拉帮结伙,贿赂握有选举权的村民,主要特点有:

  1.贿选手段越来越隐蔽。贿选主体,由竞选者转向“代理人”,贿选手段由“明贿”转向“暗贿”。为了规避风险,往往由亲朋好友出面行贿拉票,交易行为由明码标价、公开交换为暗箱操作,由选举前送财物改为先口头“协议”,竞选成功后再实施兑现。

  2.贿选主体由个人转向团队。参与贿选者,由分头贿选转向“抱团”贿选,根据宗派利益、群体利益的需要,与同伴组阁“村委会班子候选人”,组织“亲友团”和“竞选班子”,为“村委会集体”成员共同拉票,开展“群体化竞选”。

  3.贿选金额膨胀。在2008 年农村民主选举期间,郑州郊区经济条件较好的村,竞选一个村委会主任要花数百万元,较偏远的村也要花十几万元;郑州市高新区某村村民投入资金180 万元依然落败于投入150 万元的竞争对手,原因在于在初选时选票远远过半而在复选中放松警惕。金钱控制的农村基层民主选举,严重干扰了选举,极大地破坏了村民自治制度。在利益驱动下当选的“村官”,其目的不是为发展本村工作,及改变本村的现状和落后的经济,而是一旦成为村干部,实现自己的“富裕之路”[1]。

  (二)“宗派控制”的农村民主选举。

  农村宗族是一个利益群体组织,不同的宗族有着不同的利益。由于家族的血缘关系造就的利益共享、风险共担的心理,宗族活动频率高,容易与村民自治相峙对垒、挑衅撞击,致使村民自治不能正常进行[2]。在农村基层民主选举族内与族外、帮内和帮外的博弈中,宗族意识和帮派意识占了上风。具体表现为:

  1.选民宗族意识强烈。许多村民普遍宗族派性意识强烈,认为“自家人”当选总比“外姓人”好,家族声望高,而且日后办事方便。一个人竞选,兄弟姐妹亲戚一齐上阵拉票,而对候选人的资历、素质、能力等方面不加以考虑,只管候选人的姓氏、亲疏关系来进行选择。

  2.竞选人宗族意识强烈。竞选人也根据宗族亲疏分析票情,将至亲铁杆与冤家对头放在一边,采取花钱收买中间派的选民,以达到成本最低、收益最高的效果。

  3.宗族内的选举抉择。如果两族相竞争,则首先选本族人;如果同一族内竞争,则考虑自己所属的族内“房份”;如果还要在同一房份内选择,则选择与自己血缘关系最近的至亲。这些体现在选民思想中则为朝中有人好办事,自家人“当官”总比别家人好。这样,大姓宗族在竞选中往往处于“领导”地位,选进村委会“当官”的都是充满血缘、亲缘关系的“自家人”。这不仅严重影响了选举的公平性,而且会影响到村委会日后开展各项工作的公正性[3]。

  (三“) 政治冷漠”的农村民主选举。

  农村基层民主选举中贿选的普遍性和村官腐败的广泛性,很多村民对这种形式化选举已失去了信任和希望变得冷漠。对他们来说选谁与不选谁,意义并不大,无论选谁,都不会把精力和能力用到发展农村经济上,用在为群众服务这个基本点上。当村民眼睁睁看着集体财产被“带病上岗”的村干部挥霍一空甚至债台高筑时,当他们面对着那些明显在从村集体中乃至从他们自己身上谋取好处(比如村干部将集体财产化公为私,搭车收费)时,心中充满了不满,这些失望的村民会得出“选与不选一个样,反正个个都是贪”的结论。村民对村官腐败习以为常,促进农村基层腐败继续升级,腐败现象的辐射力超过农村公共治理力[4],民主选举越加形式化,逐步呈积重难返之势。(四)“漏洞频出”的农村民主选举。

  建立了一系列监督机制,但是有几个环节容易被钻空子。一是代写选票。根据村委会选举办法规定,因文盲和病残等不能填写选票的,可以代写。对这类对象,贿选者会委托“中间人”给予适当好处“买”得代写选票权,利用不认识字的选民填选票的机会,要求指定自己人代笔,违背选民意愿,填自己人的名字;二是委托投票。一些选民长期在外务工经商,贿选者可用钱或实物“换”取委托投票权。三是流动票箱。有的候选人亲自或派“亲友团”、“竞选班子”跟随票箱,采取许诺、暗示甚至胁迫的手段拉选票,甚至乘人不备时擅自拆开票箱改写或更换选票。

  二、农村基层民主选举失规的成因分析

  (一)司法界定难导致的无序竞争现象。

  《村民委员会组织法》共三十条,涉及村委会选举内容的有六条,这六条是村委会选举的基本法律框架,但这六个条文却存在着许多法律技术上的难题。首先,违法界定难。例如,在《村民委员会组织法》中,虽然有关于警惕贿选发生的要求,但缺乏具体明确的规定[5]。怎样就算是贿选? 金钱贿选的数额的最低界限是多少?《村民委员会组织法》中并没有详细的规定,贿选界定缺乏法律依据。其次,贿选调查取证难。法律未对贿选予以明确界定;行贿人不会承认,而受贿人基于诸如邻里关系、怕打击报复等因素,往往亦不会承认;最后,处罚难。贿选一般是暗箱操作,很难查出,就算查出来了,按现行规定,最严厉的处罚只是宣布选举无效,贿选者并不会付出更多代价。这时农村基层民主选举遭遇困境的主要原因。这些法律制度的不完善,直接影响村民自治的进一步发展,使民主背离了原来的初衷,选举制度失去了应有的严肃性。

  (二)农村政治市场主体的自利性。

  一是由于物质生活的匮乏导致村民需要层次的低下。根据马斯洛的需要层次论,只有当人的最基本的需要(生理需要) 满足以后,更高一级的需要才会发生。农民只有摆脱经济上的贫困之后,才有可能追求政治上的民主。许多地方村民选举参与的意识并不高,投票率较低。大部分地方为了提高投票率,则给投票的村民每人五元、十元、百元等作为补偿费用。这样做,的确提高了村民的参与热情,但也助长了村民盲目投票现象的蔓延。许多村民对候选人的情况根本不了解,但不管张三、李四,反正随意投一票,拿钱就走。这严重影响了选举的公平性和竞争性;二是竞选主体理性比较的结果。“贿选”对于竞选者来说只是对于未来预期收入的一种“投资”而已,最终他们还是要以远远高于成本的收益“捞回来的”。这种贿选预期利益越大,竞选动机就越强烈,贿选投入也就越高;三是毫无公共事务决定权的村民做出的理性抉择。当下农村基层民主发展中的一个普遍性问题———村民只能在投票选举的时候有一定的“发言权”或决策权,一旦选举结束,他们几乎难以对村级公共事务起到应有的影响,所以产生“不拿白不拿”的心理,拿钱走人。

  (三)封建残余思想的影响。

  中国历经封建社会两千多年,其封建残余依然或多或少地影响着中国的农村民主选举。宗法制度在中国存在了几千年,宗法观念已深入人们的骨髓之中,或多或少还在发生作用。一是现实主义思想。限于农民群众的觉悟与素质,许多人在钱财面前屈服,宁要眼前的个人利益,不顾长远的公共利益。有的选民甚至认为这是“双赢”的“游戏”,两厢情愿,各得其所;二是好人主义思想。多数村民受传统思想和个人素质的影响,不愿为难人,不敢得罪人。重亲情友情,轻公平正义。没有是非观和判断力,缺乏利用法律手段维护自身利益的意识和经验,没有沟通与监督意识,缺乏正义感。三是法不责众心理。与刑法执行实践中对受贿者处罚相对较重,行贿者处罚相对较轻的情况相反,村委会选举中,受贿者没有任何风险,受贿有利无弊,拒贿可能遭报复[6]。因此,多数人自然选择收受贿赂。

  (四)村民自治法缺乏制度基础和物质保障。

  虽然《村民委员会组织法》规定村委会对全体村民大会负责,但这一原则性规定,在现实运作中并无具体的制度保障与现实物质保障。首先,村民无力监督。村民不能有效控制本村公共资金、资产、资源,不具备监督村委会的物质基础;其次,法律缺乏监督。法制不健全,制度运行缺乏细化的具体规定,缺乏反映民意的有效沟通、监督渠道,对腐败问题不具备监督制约基础;最后,基层政府不愿监督。一些地区由于农民的参政意识得不到正确引导而出现混乱,基层政府担心将危及政治稳定、社会发展,索性因噎废食,变相压制,变相剥夺农民选举权和参政权利。

  三、走出农村基层民主选举困境的建议

  (一)完善相关法律是走出农村民主选举困境的基础。

  针对当前贿选“认定难、取证难、处理难”的态势,首先,进一步明确选举违法认定。可行的做法是,通过修改《村委会组织法》确定具体选举违法标准,威胁、贿选、违反和破坏选举的认定程度;国家有关部门在充分调研的基础上,对村民或选民作出统一界定,以维护国家法律的严肃性、统一性。再次,明确违法责任追究规定。进一步明确违法处理机关及处罚的法律依据和违法责任追究处罚程度。贿选使用的金钱、有价证券和实物经查实,一律收缴村集体所有;以贿赂的手段成为候选人的,以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选村民委员会成员的,县(市、区)人民代表大会常务委员会有权决定并宣布其当选无效[5]。在村民委员会选举中出现的贿选等严重恶劣行为,其社会影响极坏,应启动立法程序,将这一情形列入《选举法》的调整对象,对贿选等违法行为予以严惩,追究其刑事责任。

  (二)加强多方监督是走出农村民主选举困境的根本保证。

  建立健全的对村民选举委员会的监督机制,让村民能够有效的参与到公共事务中来,首先,适当分散村官权力。培养村民日常性的公共参与意识,凡工程项目资金筹集、招投标方案、对外签订合同、土地征用及补偿等重大开支必须经村民代表会议民主决策。同时要建立村务监督小组、民主理财小组,财务收据需经民主理财小组核对、会签后才可报销入账。减少权力寻租机会,才能健康地推进村民自治的持续发展;其次,明确乡镇党委政府、村党支部的监督职责,乡镇党委政府、村党支部对于村民选举委员会行使职责过程中出现的不符合法律法规和规程的行为,有权要求召开村民会议予以罢免,同时对任意编造谎言、诬陷正直干部的行为,采取欺骗、贿赂手段,拉拢不明真相群众的行为等,有相应的处罚、制裁手段,以压制邪气;再次,可以考虑实行政府跨级不定期审计村级经济的办法,实行村级资产、资金、资源委托代理制度,进一步规范和细化“三公开”特别是财务公开制度。

  (三)改善村官选拔机制是从源头上走出农村民主选举困境的必要途径。

  在新生代村干部选拔过程中,要坚持公平公开的原则,针对村庄的不同特点,广开渠道,排除陈旧观念,扩大选人视野,选准选好村干部。把一些能力强、观念新、作风正的人选派到领导岗位上来,具体形式有:第一,选派“乡官”当村干部。国家干部到村任职,不受血缘地缘关系的影响,工作顾虑少,容易打开局面。第二,选拔大中专学生当村干部。大中专毕业生运用所学反哺农业,在农村普及农业科技知识和先进观念,带动新型农民成长,催生新的农村精神。第三,选拔经济能人当村干部。利用他们的创业经验和威望,筹集创业资金,引进致富新项目,带领村民创业致富。为鼓励这些技术人员通过技术、资金、专利入股等形式,和农民结成多种形式的农民合作经济组织,允许其离岗跨村、跨乡、跨县从事农业产业化经营,带动群众共同致富,为新农村建设提供“精神支持”和“源头活水”,用市场经济思想、效率理念充实农村基层组织,从源头上预防“村官腐败”。

  参考文献:

  [1] 季平.关于村干部腐败的调查与思考[J].检察风云,2005(22):24~26

  [2] 肖自强. 宗族势力对农村村民自治权力的影响及对策[J].理论前沿,2004(6).

  [3] 肖唐镖.宗族、村治、村选举关系研究[J].江西社会科学,2001(9):39~43

  [4] 魏星河,郭云华.政治冷漠:农民对村委会选举的一种行为[J].求实,2003(10)

  [5] 刘云彾.山西为村委会选举立法:贿选无效[N].中国青年报,2008-08-04(3)

  [6] 谭同学. 仝志辉.选举事件与村庄政治[M].北京:中国社会科学出版社,2004. 

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