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公民参与的阶梯 - 治理案例 - 城市社区参与治理资源,ccpg

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公民参与的阶梯

责任编辑:ccpg  来源:  作者:  人气:5434  发布时间:2014-03-11 15:58:56

原文为 Arnstein, Sherry R. "A Ladder of Citizen Participation," JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224. 我不声称有任何版权。 
Webmasters 评论,2004年11月。

  
    这篇文章很老,但是对那些有兴趣了解公民参与这一问题的人来说有着很大的价值。这篇文章中讨论的关于20世纪60年代美国的概念,对于今天世界各地的人来讲却仍然是陌生的。很多规划者、建筑师、政客、老板、项目领导和有权有势的人仍然把他们各种各样操纵事情的手段掩饰为 “过程中的参与”、“公民咨询”和其他形式的所谓术语。


    这篇文章后来在《城市读者》(第二版)(理查德•T•盖茨和弗雷德里克•司堂特编辑,1996,路透社)出版。编辑的介绍十分值得一读。 
请复制、分发这篇文章。让我们努力帮助人们明白“公民控制”和“操纵”的区别。如果你正在读这篇文章,我猜测你有兴趣使人们增权并掌握他们的生活和生活环境。我向你的这一努力致敬。 
请欣赏。 

 

 1. 法国学生宣传画。翻译过来是:“我参与,你参与,他参与,我们参与,你们参与……他们获利
 

  
1. 公民参与是公民权力 
    因为这个问题本是政治争论的中心议题,大多数答案都被故意埋藏在无害的委婉用语下,如“自助”或者“公共参与”。剩下的答案则被有误导性的修辞所美化。比如“绝对控制”,这种东西是任何人——包括美国总统在内——都没有也不可能有的。这种轻描淡写的委婉用语和过度夸大的修辞之间的争议,即使是学者们也觉得难以完全掌握来龙去脉,而对于习惯看头条新闻的大众来说,它就更是费解了。 
    对于这个重要的“是什么”问题,我的回答是:公民参与是表示公民权力一个范畴的术语。它指的是一种权力的再分配,以使那些一无所有的公民摆脱现在被排除在政治和经济进程之外的状况,在未来被有意地包括进来。它还是一种战略,用以让无权者参与关于信息如何共享、目标与政策怎样制定、税收如何分配、项目怎样实施、诸如合同及资助等利益如何分配的决策中来。简短来说,它是一种让无权者们发起重大社会变革的手段,让他们也能够分享富足社会中的种种益处。

 
    1.1. 空洞拒绝Vs利益 
    拥有真正能影响决策过程结果的权力与走走公民参与的过场之间有着巨大的区别。在去年春天(1968)的一张海报中,法国学生们十分聪明地把握住这一差别,用来解释学生和工人的联合暴动(见图1)。这张海报凸显了一个十分重要而基本的要点,那就是缺乏权力再分配的公民参与对于无权者来说不过是一个空洞的、令人沮丧的过程。它允许那些掌权者声称各方都已被妥善考虑,但其实只有少数几方真正获利。它维持现状。从根本上讲,这一情况发生在大多数社区行动项目中,并且定将会再次出现于那150个“模范城市”项目的绝大多数中。 
    2. 公民参与的种类和“非参与” 
    要分析这一混乱的问题,公民参与 八层类型学可能会很有帮助。为了便于说明,这八种类型排成梯子的形式,每一层分别对应着决定最终成果的公民权力的程度(见图2)。 
    下部两层是(1)操纵和(2)治疗。这两层所描述的属于“非参与”——这是一个被一些人发明出来代替真正参与的术语。他们的真实目的不是让人们能够参与规划或实施项目,而是让掌权者来“教育”或“医治”参与者。第三层和第四层上升到了象征式行为的层面,这让无权者们有了听和说的权利:(3)通告和(4)征询。如果掌权者能够完全贯彻这两个层面,公民们也许真的能够听见和被听见。但是即使是在这样的情况下,他们仍没有确保他们的意见被有权的人采纳的权力。如果参与被局限在这些层面,就没有跟进、没有实施,也就没有改变现状的保证。第五层(5)抚慰不过是更高级形式的象征式行为,因为基本规则允许无权者们提建议,但决策权仍然掌握在掌权者手里。 
    再往上,公民权力对于决策有了逐渐增加的政治影响。公民可以参与(6)合伙人地位,使他们可以和传统的掌权者谈判、交易。在最高处的(7)代议权和(8)公民控制,一般公民获得了进行决策的主要地位甚至是全部决策权。 
    显然,这个八层阶梯是简化了的结果,但它帮我们发现了一个被许多人忽视的要点——那就是公民参与有着显著的逐层递进。了解了这个递进的过程,我们就可以免受夸张说法的影响而理解无权者日趋尖锐的要求参与的呼声,以及掌权者令人困惑的种种回应。 
    尽管这一类型学使用了一些来自联邦项目如城区重建、反贫困和模范城市等的例子,但在其他领域的情况中这一类型学同样适用。在教堂,牧师拥有权力而俗世人则想改变其使命。在大学,一些学校已经成为了学生权力问题的(按字面意思)战场。在公立学校、市政部门还有警察局(还有大型商业也在所述之列)。表面现象之下的根本问题是一样的——各个领域中的无权无势者正试图成为有权者,拥有足够的权力使自己所在的机构对他们的观点、愿望和需要做出回应。 
    2.1. 类型学的局限 
    这个阶梯把无权公民和权势公民并置起来,用以突出他们之间的基本分野。事实上,无权者或是掌权者都不是同质性的固块。每个集团都包含有多元的观点、显著的分歧、利益的竞争和分裂的亚集团。但是这样简化抽象概念的做法情有可原,因为在大多数情况下,无权者的确把掌权者看作一个单一的“系统”,而掌权者也的确把无权者看成“那些人”的海洋,对他们的阶级和阶层差异没有丝毫理解。 
    应该指出的是这种类型学没有对阻止真正的公民参与得以实现的最大障碍加以分析。这些障碍存在于分野两边。在掌权者一边,障碍包括种族主义、父权主义以及对权力再分配的阻力。在无权者一边,障碍包括贫穷社区的政治、社会经济基础设施和知识储备的不足,以及在充满无力感、疏离感和不信任感的情况下组织有代表性和负责任的公民组织的困难。 
    对八层划分法还要注意的是,在真正的世界中,也许存在的是一百五十层而非八层,层与层之间没有清晰、纯粹的区分。进一步讲,用来阐述八层中某一种的特点也许也适用于其他一层,比如在项目运行或规划人员中雇佣无权者可在八层中的任一层发生,也可以代表公民参与的合法的或非法的特点。掌权者出于不同的动机,可以借此收编他们、安抚他们或者利用他们这些无权者的特殊技能和洞察。事实上,有些市长会在私下里吹嘘自己雇佣激进黑人领袖的策略如何成功地驯化了他们同时降低了他们在黑人社区的可信度。 
    3. 特点及说明 
    在这种有权与无权者划分的语境下,我们经使用联邦社会项目的一些例子来说明这八层的特点。 
    3.1. 操纵 
    打着公民参与的名义,一些人被安排进没有实权的顾问委员会或者顾问理事会里,以便“教育”他们或者利用他们的支持。阶梯的最下一层并非真正的公民参与,但表示着公民参与被掌权者扭曲成一种公关技巧的情况。
    这种“参与”的假象最初开始变得时髦是在城区重建时,城市房屋官员邀请那些社会精英在公民顾问委员会供职(CAC)。另一个被操控的是公民顾问委员会主管少数族群的下属委员会。理论上来说它应该在城区重建中保护黑人的权益,但在实践中,这些下属委员会正像他们的母组织一样,主要发挥头面人物的作用,在合适的时候四处奔走推销城区重建计划(近些年来也被称作黑人移除计划)。 
    在公民顾问委员会的会议上,是官员教育、说服和建议公民,而非相反。重建项目的联邦指导上清楚地说明了这种操纵性的日程安排符合其初衷,它强调委员会的明确功能是“信息收集”、“公共关系”和“支持”。 
    这种非参与从此还被应用在其他围绕穷人设立的项目里。例如社区行动机构(CAA),它创立了名为“邻里议会”或者“邻里顾问组织”的结构。这些组织通常没有法律保障的功能或权力。社区行动机构用他们来证明草根人群也参与了项目。但是项目也许并没有和这些草根讨论过。或者它被平淡地描述为“我们需要您在这份提议上签名,以便我们建立一个综合服务中心,中心里将包括来自医疗卫生部门的医生,福利部门的工作者以及雇佣服务方面的专家。” 
    这份签名提请没有告诉大家的是,这个每年花费两百万美元的中心不过是将把居民转荐到镇子那头原本就有的服务机构,让他们大排其队。他们没有调查过这种转荐式的中心在这片社区是否有人需要。没有人意识到中心的建筑承包商是市长的姐夫,或者新中心的领导还是那个城区重建机构原本的社区组织专家。 
    签了名之后,自豪的“草根”们负责地宣称他们“参与”了一项活动,为社区建起一座新的美妙的服务中心,可以为居民提供他们十分需要的工作、健康和福利服务。只有在剪彩仪式之后这些委员会的成员们才发现他们忽略了很多关键的问题,并且他们没有自己的专业顾问帮他们明白那些法律术语时什么意思。新中心只在周末的9点到5点开放,而且事实上增加了居民的问题。现在镇子那边的那些结构不再理会居民们,除非他们有一张粉红色的小纸片,证明他们是从那个闪亮的新邻里中心被转荐过来的。 
    不幸的是,这个骗人的伎俩不是特例。相反,这种骗局顶着“草根参与”等等夸夸其谈的名号,大行其道。这种骗局大大加剧了无权者们对掌权者的深深的恼怒与恶感。 
    给人希望的是,在如此的侮辱之下,一些公民已经了解这种游戏的存在,而且也清楚怎么玩它。有了这种了解,他们要求有真正的参与,以保证公共项目能够满足他们的需求、回应他们的迫切需要。 
    3.2. 治疗 
    从一些方面来看,被掩盖在公民参与面具下的小组治疗也应该被放在阶梯的最低处,因为这种做法既不诚实又高傲自大。它的管理者——从社工到心理医师的各色精神健康专家——都以为无权等同于精神病。在这样的假设下,这些专家们打着让公民参与规划的旗号让他们成为小组治疗的客体。让这种“参与”令人怨恨的是它让居民参与大量活动,但目的是治疗他们的“病”,却并非改变产生这些“病”的种族主义和迫害。 
    让我们来看看不到一年之前发生在宾夕法尼亚的一个事件。一位父亲带着自己重病的婴儿到当地医院的急诊看病,当值的年轻住院医师让他把孩子带回家,喂给他糖水。当天下午,婴儿死于严重的肺炎和脱水。接近崩溃的父亲向当地社区行动机构的委员会投诉。委员会没有展开对医院的调查以决定什么样的改变能阻止类似的死亡事故或其他形式的错误行为,相反,他们邀请这位父亲参加社区行动机构为家长组织的(治疗性的)儿童护理课程,并且向他保证有人“会给医院院长打电话,确保这种事情不会再次发生。” 
    公共住房项目中的一些情况尽管没有上面的例子那么有戏剧性,但却更加常见。在这些项目中,房客们被用作宣传“管好儿童”或者“大清扫”等项目。房客被组织起来,以便帮助他们“调整自己的价值观和态度以适应主流社会”。在这样的原则指导下,他们的注意力从那些重要的事情上被转移开去,他们没法关心房东随意   驱逐房客、住房计划中的隔离以及为什么在冬天,更换破碎的窗户需要等上三个月的时间。 
    我们这个时代中,精神疾病这个概念是十分复杂的。这可以在美国南方反对枪支、皮鞭或其他形式的恐怖的学生、人权运动者的经历中得到证实。他们需要那些适应社会的心理医师帮助他们对付他们的恐惧以避免偏执。
    3.3. 通告 
    告诉公民们他们的权利、责任和可供采用的选择可以是将公民参与合法化最重要的第一步。但是,在太多情况下这一过程的重心放在信息的单向流动——从官员到公民——上,而不存在取得反馈信息的渠道和谈判的权力。在这样的情况下,尤其是当信息是在规划的晚期才提供给人的时候,人们几乎没有机会影响项目设计以使其对自己更有利。最常用于这种单向沟通的工具包括新闻媒体、小册子、宣传画和对质询的回答。 
    会议也可以用作这种单向沟通的工具,只要提供肤浅的信息,抑制提问或者给出不相关的答案等。最近在罗得岛州举行的“示范城市”公民规划大会上,主要讨论的是小型空地。一组选举出的公民代表在一周参加3到5场会议之余,花了一个小时讨论何处放置新建的六个小型空地。这片社区一半是黑人一半是白人。几个黑人代表发现四个空地被安置在白人居住的区域,只有两个在黑人区域。市政官员的解答十分冗长而高深,理由主要是每平方英尺的造价和可用财产。显然,大多数代表根本没有听懂他的解释。而同样显然的是,对于经济机会办公室过来的观察员来说,其他的选择确实存在,而且在现有资金的条件下仍然能使设施的分配更加公平。然而代表们被自己言语的无用、法律上的行话和官员的声望镇住了,他们接受了这些“信息”,并且同意了机构把四个空地放在白人区域的提议。 
    3.4. 征询 
    邀请居民征询他们的意见像通知他们一样,可以成为增加公民参与合法化的重要一步。但是如果征询他们与其他形式的参与没有结合,阶梯的这一环仍旧不过是个骗局,因为它没法提供任何使公民的意见和主意被认真考虑的保证。最常用来征询意见的方式有态度调查、邻里会议和公开听证会。 
    当掌权者们把公民想法的输入局限在这一层面,所谓参与就停留在装点门面的地位上。人们基本上被当做统计意义上抽象的人存在,公民参与的程度用有多少人参加了会议,多少小册子被带走或者调查问卷来衡量。公民们在这种活动中得到的是他们“参与了参与”。掌权者们得到的是他们已经完成了让“那些人”有所参与的任务的证据。 
    态度调查已经成为贫民窟社区争论的一个中心议题。居民们对于他们每周被问到问题和愿望的次数感到越来越不开心。正向一位女性指出的:“那些问题从来没有带来任何改变,除了调查员每小时拿到3美元,还有就是我那天没洗完衣服。”在一些社区,居民们厌烦到他们要求接受研究调查要付费。 
    如果没有其他了解公民意见的渠道,态度调查对于获取社区意见的是很不可靠的。一个接一个的调查(用反贫困预算支付)“记录”了贫穷的家庭主妇最希望的是他们附近有小型空地,让她们的孩子可以安全的玩耍。但是大多数回答问题的女人不知道她们还有其他选项。她们以为如果她们要求的事情小一些,她们才可能得到什么东西。如果她们知道预付的健康保险计划是一个可供选择的选项,她们也许不会把小型空地放在愿望列表的最上面。 
    在康涅狄格州的纽黑文,发生过一个征询环节被误用的经典案例。社区开会征询公民的关于一项“示范城市”拨款提案的意见。詹姆斯•V•库宁汉在一份给福特基金会的未发表的报告中说大群的与会者基本上是饱含敌意的。 
    希尔家长协会的成员要求知道为什么居民们没有参与到制订拨款提案的过程中。CAA负责人斯皮策解释说这这个提议不过是要寻求联邦规划拨款——一旦拿到了这笔钱,居民们很快会深度参与到对其使用的规划中去。一个外来的观察者这样形容这个会议:“斯皮策和梅尔•亚当斯自己管着会议。希尔组织的人没有一个在台上坐着,更别提居中调解了。斯皮策告诉那300个居民说这种大型会议是‘参与规划’的典型例证。为了证明这一点,而且因为听众充满不满情绪,他号召大家对提案的每一项内容投票。投票的形式是这样的:‘我能看见所有同意健康诊所朋友们的手吗?那些反对的呢?’这有点像问谁赞同爱国。” 
    正是由于在会议上引起的深深怀疑以及类似形式装点门面的参与活动漫长的历史,使得纽黑文的居民们要求全面主导项目。 
    与此相反,我们来看看丹佛。那里的技术人员发现即使他们中有着最良好初衷的人也对穷人的问题和愿望不熟悉甚至无动于衷。示范城市项目的技术负责人说道,专业的规划人员总是预先假设居民们被当地高价的店铺欺压,“迫切需要消费者教育”。居民们却指出当地的店铺发挥了有价值的功能。尽管他们要价过高,但他们允许赊账、提供建议而且通常是附近唯一可以把福利支票或工资支票兑现的地方。根据征询的结果,技术人员和居民们达成了一致,把消费者教育项目替换成建立一个赊款机构。 
    3.5. 抚慰 
    在这一层面,公民开始有了一定程度的影响,但是象征式行为的意味依旧明显。抚慰策略的一个例子是把几个亲手挑选的“有才的”穷人放进社区行动机构的委员会里或者教育委员会、警察委员会或住房主管部门等公立机构里。如果他们对社区内的一个选区说得不算或者传统的权势精英占有多数席位,无权者们会轻易被投票压过或者狡计骗过。另一个例子是示范城市顾问和规划委员会。他们让公民无止境地建议或计划但是吧决定建议的合法性或可行性的权力留给掌权者。公民们在多大程度上被抚慰主要取决于两个因素:他们在表述优先需要方面得到技术支持的程度大小以及社区在多大程度上被组织起来推进优先事项的发展。 
    毫不令人吃惊的是示范城市项目中绝大多数属于公民参与阶梯抚慰这一环或者更低。在有些城市由于贫困项目中提倡“最大限度参与”的条文,公民权力已经从瓶子里面跑了出来,而住房与城区发展部(HUD)的决策者十分坚决地要把这头魔怪关回瓶中。因此,HUD通过市政厅在破败的社区推行它的“物理-社会-经济”三位一体复健措施。它起草了一份规定,要求所有模范城市项目的资金通过城市议会流入当地的城市展示局(CDA)。如同国会规定的那样,这给与了当地市议会关于规划和项目策划的最终否决权,排除了一切其他社区组织与HUD之间的自助关系。 
    HUD要求CDA建立一个由政策制定委员会组成的联盟,包括有当地的掌权者,以便在第一年中制定一份综合性的物理-社会规划。这份计划要在接下来为时五年的实施阶段得到实现。HUD不像OEO(经济机会局)那样要求无权公民被包括在CDA的决策委员会中。HUD的公民参与的表现标准只要求“公民有清晰和直接的权利参与决策过程。” 
    根据这一点,CDA委员会的结构就是不同推选官员的集合:学校代表,住房、健康和福利官员,就业和警察部门代表,以及种种市民、劳工和商界的领袖。有些CDA把同一地区的公民包括进来。许多市长正确地把HUD的条文“得以参与决策过程”解读为他们四处寻求的把公民降格为传统的顾问角色的出口。 
    大多数CDA建立了居民顾问委员会。数量令人吃惊的CDA建立了公民政策委员会和公民政策董事会,然而这种机构的事实上是起错了名字,因为它们或者根本没有指定政策的功能或者只有非常有限的权力。几乎每一个CDA都建立了一打规划委员会或者按照职能直线行事的任务小组:健康、福利、教育、住房和就业。在大多数情形下,无权公民与相关公共部门的专业人员一道被邀请入这些委员会供职。另一方面,一些CDA分别建立了平行的专业人员与公民的规划委员会。 
    在大多数模仿城市项目中,无穷无尽的时间被花费在规划年中组织复杂的董事会、委员会和任务小组。但是这些组织的种类繁多的成员的权利和责任却没有得到定义,往往是含混不清的。这种含糊不清在为时一年的规划过程结束时往往会造成可观的冲突。因为在这一时刻,公民们或许意识到他们或许又一次“参与”了,但是所获得的利益并没有超越掌权者抚慰他们的限度。 
    在1968年12月HUD期刊上刊登了一份员工研究的结果(进行于1968年夏季,在第二轮七十五个规划款项拨出去之前)。尽管这份公开文件使用了更为微妙的外交性的语言,它为那些对于不指定政策的政策委员会和权责含混不清的组织的种种批评提供了证据。它还发现: 
    1. 大多数CDA不与居民协商确定公民参与的要求。 
    2. 根据已有的关于当地掌权者的负面经验,公民们对于新的所谓万灵药计划抱有极大程度的怀疑。他们对于市政厅的动机合情合理地毫不信任。 
    3. 大多数CDA并没有与那些真正代表示范社区或在选区有影响力的公民组织合作。正像在这么多贫困项目中的那样,参与者更多地代表的是向上流动的工作阶层。因此他们对于市机构规划的默许不能反映那些失业者、年轻人、激进居民和核心贫困人口的意见。 
    4. 那些每星期参与3到5场会议的居民并不清楚自己的基本权利、责任以及在这些项目下他们还有哪些选择。例如,他们没有意识到他们没有被要求接受那些他们不信任的市专业人员的帮助。 
    5. 大多数CDA和市机构提供的专业人员的协助有着三流的水准,是有着家长式作风,并总以施恩者自居的。机构专业人员不能提供创新性的方案。当居民要求创新性方案时他们的反应是官僚的。市机构之间纵横交错的利益争夺才是主要的——尽管是隐藏起来的——日程。 
    6. 大多数CDA的规划都不够综合,足以揭露并处理城区衰败的根源。他们犯了“会议炎”,并且支持那些导致“计划炎”的策略,结果只是一张传统项目的“洗衣清单”,给那些传统的机构以传统的方式实行,而正是在这种治理方式下贫民窟才出现的。 
    7. 居民们没有从CDA处得到足够的信息,使他们可以评析CDA已有的发展计划或想HUD要求的那样启动自己的规划。在最好的情况下,他们得到的也是肤浅的信息。在最坏的情况下,他们甚至无法得到HUD官方资料的拷贝。 
    8. 大多数居民不清楚他们因参与产生的开销可以得到偿还的权利——雇保姆、交通费等等。居民培训,虽然可以让居民了解联邦-州-城市系统已经亚系统的网络组成的迷宫,但是却是大多数CDA根本没有考虑过的事项。 
    这些发现使得对于HUD的公民参与解决方案有了新的解读。尽管那些对七十五个第二批示范城市款项获得者的要求没有改变,HUD的27页技术性的关于公民参与的公告不断重申对于城市与居民分享权力的提倡。它也催促CDA进行下属合同的试验,让居民组织可以雇佣他们自己信任的专业人员。 
    1969年2月,OSTI作出了一份更近的报告。OSTI是一家私营公司,它与OEO签订合同,向我国东北地区参与示范城市项目的居民提供技术支持和培训。OSTI给OEO的报告证实了早先的研究。此外,它还陈述道: 
在实际操作中,没有一个示范城市项目的组织能够真正做到共享决策,以使公民能把自己看作“这一项目的合伙人”…… 
    一般来讲,公民发现他们对于正在进行的综合规划产生重大影响是不可能的。在大多数案例中,是CDA的规划员员工和已有机构的规划者在进行真正的规划,而公民只有边缘性的看家狗角色,或者最终成为令计划诞生的“橡皮印章”。在那些公民对项目产生负有直接责任的例子中,时限要求和对他们而言可以获取的独立技术资源并不足以允许他们对问题做出除了非常传统的解决方法之外的措施。 
    一般来讲,在实施阶段,极少甚至没有保证公民参与延续的做法。在大多数情况中,传统的机构被设想为示范城市项目的实行者,而很少有机制鼓励组织变革、组织内部项目实施手段的变化或者保证公民在这些机构实行示范城市项目时能够有所影响的手段……大体而言,人们又一次被规划。在大多数情形下,规划决策由CDA做出,并由政策董事会走形式地予以批准。 
    3.6. 合伙人地位 
    在阶梯的这一层,权力事实上通过谈判磋商被重新分配给公民和掌权者。他们同意通过联合政策董事会、规划委员会和处理僵局的机制,分享规划和决策的责任。在一定形式的予取角逐之后,基本规则得以确立,他们就不再进行单方面的改变。 
    如果社区中存在公民领袖领导的有组织的权力中心;如果公民组织有财力为其领袖的耗时的努力提供合理的谢礼;而且如果组织有资源雇佣(或解雇)他自己的专业人员、律师和社区组织者,合伙人制就可以最有效地运行。有了这些原料,公民关于规划的结果就真正有了影响力(只要两个集团都认为保持合作是有用的)。一个社区领袖把这形容为“好像来到市政厅时是头上戴着帽子而不是手里拿着帽子。” 
    在示范城市项目中,所谓七十五个第一代城市中只有大约十五个达到了较大程度的与居民权力分享。只除了一个城市外,其他城市都是迫于公民愤怒的要求而不是出于城市的主动性走向协商共享权力这一步的。这些协商的发起者是公民,他们被之前所谓的参与惹得怒气冲天。他们都足够愤慨并且老道,不会再受欺骗。他们威胁会反对给城市划拨的项目款项。他们向华盛顿HUD派去代表团。他们出语粗鲁。协商于是在怀疑与敌视下展开了。 
    在大多数权力得到分享的情况下,是公民夺取了权力而不是城市主动给予。关于这个过程没有什么新鲜的。因为那些掌握权力的人往往希望继续紧紧掌握权力,历史地看权力只有通过角力获得而非由掌权者赐予。 
    在费城示范城区,居民们正是通过这种谈判获得了合伙人的地位。正如大多数示范城市拨款的申请者,费城起草了一份400页的申请书并在匆忙召开的社区领袖会议上拿了出来。当与会者被要求捐款时,他们愤怒地抗议城市没有在这大规模项目的申请上咨询自己。一个社区发言人威胁道要动员起一个邻里抗议活动反对这一申请,除非城市同意给公民们两周时间评析申请报告并提出修改意见。官员们同意了。 
    在下一场会议上,公民们向市政官员提供了一份公民参与部分的替换报告,改变了原来的基本规则,把原本弱势的公民顾问角色改变为强势的共享权力协议。费城给HUD的申请报告包含了这份替换报告,一字未改。(它还包含了一份新的公民准备的介绍章节,改变了原本市政府对于示范邻里父权主义针对问题的描述,成为一份现实的关于其长处、弱点和潜力的分析。)接着,费城CDA政策制定委员会被改为从十一个席位中拿出五个给居民组织,它被叫做广泛区域委员会(AWC)。AWC从CDA处获得了一份合同,每个月获得超过20000美元,它用以维持邻里组织,付给市民领袖每次会议7美元以酬谢其参与规划的贡献,以及作为工资发给包括社区组织者、规划者和其他专业人士在内的员工。AWC有权启动自己的计划,与CDA委员会一同参与联合规划,以及审阅市政机构提出的规划。他们拥有否决权,任何CDA的规划如果未经他们审阅,同时如果任何意见分歧没有通过协商解决,CDA就无权把报告提交给市议会。AWC的代表们(是一个社区机构的联邦,分组为16个社区点)可以参加所有CDA任务小组、规划委员会或下属委员会的会议。 
    尽管市议会对于规划有最终否决权(根据联邦法律),AWC相信他们拥有足够强大的选区支持,可以关于任何市议会可能提出的反对意见进行谈判,市议会会考虑到正是AWC提出了一系列革新,如AWC地产银行、AWC经济发展公司以及一个包含900个贫困家庭的实验性的收入维持项目。 
    3.7. 代议权力 
公民和官员之间的协商也可以导致公民在一个特定规划或项目中取得统治性的决策权。示范城市政策委员会或者CAA代表机构中如果市民有了明显的多数席位以及真正的权力,就可能产生这种情况。在这一层,公民们已经获取了主导项目的王牌。为了化解分歧,掌权者需要开始讨价还价的过程而非回应另一方的压力。 
    这样的一个主导性的决策角色被好几个示范城市的居民获得,比如麻省的剑桥,俄亥俄州的代顿和哥伦布,明尼苏达州的明尼阿波利斯,密苏里的圣路易斯,康涅狄格州的哈特福德和纽黑文,以及加州的奥克兰。 
    在纽黑文,希尔的居民们建立了一家公司,被委派为整个示范城市计划做准备。市里面从HUD接受了117000美元的规划款项,外包给这家公司110000美元来雇佣它自己的规划员工和咨询师。希尔邻里公司在21人的CDA董事会里有11个代表,从而确保了当它的提议被CDA审阅时,能得到主流的支持。 
    另一个代议权力的模型是公民团体和掌权者团体分别平行存在,并有条文规定当意见分歧不能够通过协商解决时公民团体有否决权。对那些由于曾经的‘合作努力’的经历而对市政厅深感怨念的市民来说,这倒是一种相当有趣的用以协同计划的共处模式。 
    因为所有示范城市项目要求市议会的批准才能由HUD予以资助,即使市民在CDA董事会上占据了多数席位,市议会仍然具有最终否决权。在加州的里士满,市议会同意公民可以反否决,但是这以协议的细节模棱两可,而且还没有得到检验。 
    各种各样的代议权力安排也在社区参与项目(CAA)中涌现,这是由于邻里和OEO最近的指导手册督促CAA“超越最基本的要求”促进公民参与。在一些城市,CAA与居民主导的机构签署了合同,以规划和/或操纵一个或更多去中心化了的邻里项目的元素,比如多目标服务中心互助或者开端计划(Headstart Program)。这些合同一般包含一份逐行讨论同意了的预算规划和项目说明。它们还经常包含一份专门的说明,明确指出被委派的是哪些权力,如:决策权、雇佣与解雇权、签发下属合同进行建造、购买或租借的权力。(有些下属合同内容十分宽泛,达到了公民控制层次的边缘。) 
    3.8. 公民控制 
    对于社区管理的学校、黑人主导的控制以及邻里主导的控制的要求处于上升之中。尽管国内没有人拥有绝对控制,不把修辞和意图混淆起来仍然是十分重要的。人们不过是要求一种程度的权力(或称控制)保证参与者或居民可以管理一个项目或一个组织,在政策和管理方面负有全权,并可以关于何种情况下“外人”可以改变这些进行谈判。 
    邻里公司在它和其资助资源之间没有中介,是一种最常被提倡的模型。一个较小数目的实验性的公司已然开始提供产品和/或服务了。另外一些据报道处在发展阶段,而其他新模型无疑会在无权者不断的提高自己掌控生活的权力的过程中继续涌现。 
    尽管纽约市欧申希尔-布朗斯维尔(Ocean Hill-Brownsville)学校对于社区控制的苦涩争取在一般大众中引起了恐惧,较少公开的实验表明无权者通过掌控规划、决策和管理项目的整个工作确实可以改善自己的状况。有些甚至表明他们可以仅用一只手就搞定一切,因为他们不得不腾出另一只手来对付当地各种反对的声浪,这些生讨可能由一份说联邦拨款给了一个社区团体或全黑人团体的公告引起。 
    大多数这类实验项目由经济机会局和其他联邦机构的研究和求证资金资助。例子有: 
    1. 一项一千八百万美元的拨款给了克利夫兰的霍夫区域发展公司(Hough Area Development Corporation)来规划贫民区的经济发展项目和发展一系列经济企业,包括一个新颖的购物中心-公共房屋联合项目和为当地建筑承包商提供的贷款担保项目。这家非营利的公司成员和董事会由这一黑人社区的主要社区组织领导组成。 
    2. 大约一百万美元(第二年有595751美元)给了阿拉巴马州塞尔玛的西南阿拉巴马农民合作协会(SWAFCA)来进行一项十个镇食品和牲口的营销合作。尽管遭到了当地势力的吓走合作协会的尝试(比方说他们阻挡卡车驶往市场),第一年的成员增长到1150个农民,他们在销售新一茬农作物中获得了52000美元的收入。被选出的合作社董事会由这经济落后的十个镇每个镇出两个贫穷黑人农民组成。 
    3. 大约600000美元(补助拨款300000美元)拨给了阿尔比纳公司和阿尔比纳投资信托基金,已建立一个黑人操作、黑人拥有的制造企业,使用来自阿尔比纳地区没有经验的管理人员和缺乏技术的少数族裔作为员工。赚钱的羊毛和金属制造厂通过一个延迟补偿信托计划将由它的员工拥有。 
    4. 大约800000美元(第二年400000美元)拨给了哈勒姆联合体议会(Harlem Commonwealth Council)来证明一个以社区为基础的公司可以催化并执行一项经济发展项目,同时获得广泛的社区支持和参与。经过仅仅18个月的项目发展和谈判后议会将会启动几个大型风险投资,包括两个超市的运作、一个汽车服务和修理中心(包括内置人力培训项目)、一个帮助年收入少于4000美元家庭的财务公司和一个信息处理公司。这个全部由黑人组成的以哈勒姆为基地的议会已经在经营一个金属浇注厂。 
    尽管好几个公民组织(以及他们的市长)使用公民控制这一修辞,没有一个示范城市可以满足公民控制的标准,因为最终批准的权力和责任性在市议会那里。 
    丹尼尔•P•莫伊尼汉争辩道市议会是社区的代表,但是亚当•威灵斯基勾画出了这一类代表的非代表性: 
      谁……通过代表过程实现“控制”呢?在纽约的贝德福德-斯图维桑特贫民区,那里有450000人——和整个辛辛那提市的居民一样多,比整个佛门特州的人口还多。然而在这一区域只有一个高中,而80%的13至19岁少年是辍学者;婴儿夭折率是国家平均水平的两倍;有超过8000座建筑被人抛弃,里面的住户只有老鼠。然而这整个区域在城区重建项目运行的整个最初15年里中一分资助都没有拿到;失业率只有上帝才知道。 
    显然,贝德福德-斯图维桑特有一些特殊的需求;然而它总是迷失在这个城市8000000人口中。事实上,这广阔区域第一个国会议员是在1968年通过一场法律诉讼才赢得的。在什么意义上可以说,在这漫长的充满忽视和衰败的岁月里,现有的代表制度为这个社区“说了话”呢? 
    威灵斯基关于贝德福德-斯图维桑特的观点对于国境内贫民区有着广泛适用性。因此,很有可能在那些居民在示范城市项目过程中获得了显著权力的贫民区里,第一年的行动规划将需要创造一些崭新的完全由居民管理的社区机构,并通过合同给以一定数目的资金。如果这些项目的基本原则是清晰的,如果公民明白在这一多元的场景中真正获得一席之地使他们成为它形式合法的讨价还价的对象,那么这一类的项目也许可以开始表明怎样与各种各样的损害穷人力量的政治和社会经济力量角斗。 
    在通过人口增长有可能成为黑人为主的城市里,不太可能会有尖锐的公民组织向费城的AWC那样最终为实现邻里自治要求合法权力。他们的宏大设想更有可能是呼唤通过选举程序建成黑人治理的城市。在可预见的未来人口以白人主导的城市里,很有可能与AWC类似的组织会推动建立分离主义形式的邻里管理机构,这种机构可以提供并控制去中心化的公共服务比如警察保护、教育系统和健康卫生设施。很大程度上这要依赖市政府满足资源更多分配给穷人这一呼声的善意,逆转并弥补以往的不平衡局面。 
    对于社区控制的反对意见有:它支持分离主义;它形成割据小国式的公共服务;它花费更多而效率更低;它使得那些少数族裔“奸猾分子”变得和他们的白人前辈一样,对无权者抱着机会主义和鄙视的态度;它违背人才制度和专业主义;而且有讽刺性的是,它有可能变成一个新的米老鼠游戏,允许无权者获得控制但不能得到足够用以获取成功的金钱。这些批评不能被轻视。但是同样不能忽视的是那些社区控制的痛苦的倡导者们的论点——所有其他终止他们受害状态的手段都已经失败了! 

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