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论参与治理、社会自治与合作治理

责任编辑:ccpg  来源:  作者:  人气:476  发布时间:2014-03-11 15:58:01

摘要:20世纪后期,人类的社会治理模式变革进入了一个迅猛发展的时期,从80年代到今天,已经形成了三种既有逻辑联系又有所不同的社会治理模式,它们分别是参与治理、社会自治和合作治理。参与治理是在民主行政的理想追求中出现的,社会自治是在非政府组织以及其他社会自治力量的成长中展现出来的,而合作治理则是社会自治力量成长的必然结果,也是对前两种社会治理模式的扬弃。合作治理是一种正在成为主流的社会治理模式。
关键词:参与治理;社会自治;合作治理 
作者简介:张康之(1957-),男,江苏铜山人,教授,博士生导师,从事行政哲学与文化研究。 
一、参与治理的行动

    随着民主行政的理想向现实的行动方案转化,参与治理的问题引起了人们越来越多的关注,在20世纪后期的社会治理理论探讨中,对参与治理问题的思考是各种理论共有的交汇点,即便是各种学说在理论主张和行动方向上有着很大不同,但在参与治理的问题上却有着惊人相似的话语表述,都会去认真地思考并提出自己的参与治理方案,表现为试图从每一个角度去探讨完善参与治理机制的可能性。的确,在近代以来民主政制的框架下,政府是作为一个集权体系出现的,政府的效率追求决定了行政权必须集中。在政治与行政二分的条件下,政治是民主的,而行政则是集权的。能否把近代以来的民主原则贯彻到行政中去,这是新公共行政运动的理想,后来逐渐演化成一种民主行政的理论。虽然这一理论在行政改革的过程中没有发生直接的影响,但作为一种理念,却在学术界有着广泛的影响,在很大程度上,20世纪后期以来关于参与治理的探讨,都可以看做是贯彻民主行政理念的行动。 
    回顾早期的理论设定可以看到,密尔认为,“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府;每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权,而且,至多是有时,被要求实际上参加政府,亲自担任某种地方的或一般的公共职务”[1]。当然,在密尔这里,“政府”的概念在很大程度上是与我们当下所使用的“国家”一词相等同的,即使是对于这个国家来说,公民也仅仅是“至多有时,被要求实际上参加政府”。这就是自由主义者在人民主权原则下对公民参与政治活动的经典限定。至于国家的行政机构(即我们现在所指的政府)是不被要求接纳公民的参与的,更不用说那些不具有公民资格的所谓“公众”了。可见,根据人民主权原则去重复地申述“人民是一切权力的唯一源泉”和“原始权威”[2],是不能保证每一个公民都能够拥有权力,更不能够设想每一个公民都可以行使权力。所以,在一个很长的历史时期,西方国家的政治实践是按照一个逐级代表的设置进行的,而使用行政权的政府却一直是不允许公众参与的,即使它在具体的事务上听取公众的意见,也只是一种姿态,至多也只是出于改善集权形象的需要。所以,密尔所说的“属于社会整个集体”以及“对该最终的主权的行使有发言权”完全是一个空头支票。特别是到了20世纪,随着官僚制的完善,政府行政权的支配地位杜绝了公众参与,而二战后的“行政国家”则把这一点发挥到了极致。 
    鉴于此,民主行政的理念以及参与治理的行动方案无疑是对行政权的一种限制,改变了原先依靠政治部门来限制行政权的做法。但是,在官僚制的层级结构中,无论怎样动员或接纳公众的参与,也不能够改变权力由少数人执掌和行使的现实,至多也只是赋予了权力更加温和的面目和愿意妥协的假相,其实,权力支配过程的性质并不会发生改变。所以,关键在于政府采用什么样的体制或制度,采用了官僚制的体制,公众对政府事务的参与并不能决定政府的过程和程序必然在公共利益实现的轨道上,一个普通的公民担任了政府职务或参与到政府运作过程中来,也不必然不会染上官僚主义,并不必然就能够长期地保持住平民意识和作风。可是,热衷于参与治理的学者们并没有意识到这一点,而是努力去探索如何改善参与治理。 
    福克斯和米勒从行政人员的行为角度思考了改善参与治理的可能性,即强调行政人员“倾听”的意义。他们指出:“倾听是话语理论暗含的一种前提责任。不会倾听会造成不良后果。一个不会倾听的公共行政者会被认为是一个官僚分子,只忠诚于‘行政’。那些不会倾听的人会错过他们本该更好地了解的信息。不会倾听意味着让日常生活的意识形态不受一点挑战。在意识形态上专注于抽象的争论会使我们忽略情境。更糟糕的是,不会听的人就失去了在平凡的行为世界中做一名成员的资格,在这个平凡的世界里,参与者要了解其他人的喜好和恐惧,了解公共的利益,了解新的争论和策略。倾听就是工作,而且它也表明了一种关切的态度,体现了真实话语的一种愿望。”[3]151-152接着,他们进一步定义了“倾听”的功能:“倾听也可以减少自我欺骗。言辞并不能自动表示出它的意思,它会随情境的变化而变化,并反过来暗示出语境、历史或背景事件。善于倾听者能探索那些似是而非的东西,而不会倾听的人更多的是猜测。倾听所表现出的关切态度还具有助产士的作用。”[3]152应当承认,在任何一种行政模式中,“倾听”都是必要的,都能在改善行政人员的治理行为中发挥良好的作用。但是,我们所要考虑的是:什么原因会妨碍行政人员“倾听”呢?显然,治理结构及其文化是妨碍行政人员“倾听”的基本因素。在中心—边缘结构中,行政人员天然地把自己放置在中心地位,他们是否愿意以及能否做到“倾听”,都是得不到客观保障的,而是完全取决于个人的主观意愿,甚至有的时候,个人有着“倾听”的意愿,官僚体系也不允许他付诸行动。比如,一个处在领导职位上的行政官员,他的行动需要由他的秘书作出安排,在很多情况下,他的秘书就是把他与公众隔离开来的一堵墙。所以,我们所要谋求的不是劝告行政人员“倾听”,而是要造就一个能够保证行政人员乐意于“倾听”而且能够“倾听”的治理模式。这个模式决不应是仅仅在传统的地基上所作出的所谓“参与治理”的修补,而是一种根本性的变革。 
    法默尔把参与治理看做是一种权力的再分配过程,并乐观地认为这个再分配过程中包含着公共行政的非正典化。法默尔指出,公共行政的非正典化“甚至比增选走得更远,机构进而想建立公民选举区以保证计划的实施。甚至比评议走得更远,机构进而想告知公民和收集他们的意见。甚至比教育和社会治疗走得更远,机构进而还想培训公民和树立他们的自信心。为了共同体的利益,共同体的权力策略就是介入政府权力的基本再分配”[4]317。这无疑包含着推进和完善公众参与的良好建议,在某种意义上,也是可以直接地付诸实施的可操作性建言。但是,与“非正典化”的革命性意义相比,显然是过于保守的构想。因为就“非正典化”这个词的准确含义而言,应当是对现有的行政权力运作体系进行解构,而不是在既有的框架下引入参与治理的行动。 
哈拉尔从企业的参与管理中获取启示,试图证明参与治理也能够成为一种普遍性的治理模式。他说:“日益意识到真正的知识和责任感不是产生于客观的事实,而是产生于不同的人为了达到更透彻的理解水平而相互影响,这就逐渐形成一种参与形式的决策过程。”[5]309他对参与治理的理论证明是:“我们每个人都有一部分真理,当我们彼此交换意见时,我们都想别人是如何看待这部分真理的。制订计划的人都注意到,制定战略的过程必然‘天生是有争议的’,以便‘消除变革的障碍’,所以参与是必需的,以便研究差异和为成功地解决问题达成一致意见。”[5]309-319 
    其实,参与治理能否成为现实,取决于领导观念的根本性改变,不仅在社会治理的层面,即使是在一个组织内部的层面上,也可以清楚地看到这一点。我们知道,长期以来的独裁主义领导方式使人们畏惧参与,认为参与过程可能带来的是组织混乱。即使在私人部门,当组织管理中的参与要求变得非常强烈的时候,组织管理的权力阶层也往往用一种形式化的“假参与”来敷衍这种要求。结果,“假参与”被组织成员所识破,从而产生了更加消极的效应。本来,私人部门中的参与管理是为了激发组织成员的创造性思想和能力,但是,敷衍塞责的“假参与”往往把组织成员的创造性思想和能力转化成破坏组织纪律和引发冲突的因素。所以,如果组织的权力阶层把参与性领导作为一种妥协手段而加以引入,或者作为一种权术性的策略而加以运用,必然会消解组织成员参与组织管理的一切积极意义,从而使组织成员的参与完全变成破坏组织纪律、制造组织混乱和加大组织运营成本的消极力量。 
    为了解决这个问题,哈拉尔希望强化对参与的认识。他说:“参与不是另一种一时的风尚,而是社会权力结构发生了历史性变化的预兆。近来已经出现在民族精神中的最重要的新思想之一是,敌对的冲突必须让位给合作”[5]222。也就是说,需要从历史转型的大背景中来认识组织成员参与的意义,需要把组织成员的参与看做化解组织管理中各种冲突的重要途径,需要把参与看做是确立普遍合作的组织行为模式的重要步骤。哈拉尔在这里能够体验到合作的意义实际上是对参与管理作出了极大的理论提升,但是,他没有看到,合作恰恰是对参与的否定,只有扬弃了参与,才能真正实现合作。总之,合作是参与的否定形态,也可以说,合作是对参与的扬弃和超越。 
    我们同意法默尔的看法:“将公共行政的实践非正典化——在向共同体开放决策的所有方面这一意义上说——是后现代性的题中之义。”但是,如果说“这一努力赞同基于共同体的权力的公民参与理论所代表的态度”[4]317的话,又不禁使我们对后现代主义公共行政的设计产生疑问。因为在我们看来,公共行政实践的“非正典化”不能满足于参与治理的努力,而是应当导向共同体的全体成员的合作治理,在合作治理的架构中,普遍的社会自治打破了治理者与被治理者的领域分隔,是真正“非领域化”的合作治理。 
  
二、生成中的社会自治 
    福克斯和米勒在思考完善现有的参与治理体系的时候,也注意到这样一种现象,那就是,在现有的中心—边缘结构中,“除了强权的可能性,有一个更大的问题即冷漠应给予重视。为了提供周密的判断,需要花费时间和精力来理解这一问题,而这在调查方法中经常不被重视。在调查研究中,考虑严谨的即席意见——甚至信笔涂鸦——和严肃的判断受到同样认真的对待。还有这样的清况,长期的冷漠可能会导致自愿把自己排除在讨论之外。完成调查问卷至少需要一定程度的关注和自愿。但可能缺乏关心的回答者的观点倒被随机挑选的办法所强调。奇怪的是对那些一点也不关心的人和那些非常关心的人都给予了同样的被选择咨询的机会。随机选择创造了这样一个环境:扩大了那些不关心问题的人在调查问卷中被选择成为提供‘意见’的人的可能性。在没有别的选择标准的情况下,参与的机会可能对那些不关注的人要大一些,依据我们的标准,自愿参与应该优先考虑,不要被那些冷漠的、缺乏兴趣的人所冲淡。我们认为,跟踪争论、长期关注会增加作出实质性贡献的可能性”[3]133。因为,调查的方式本身把调查者置于中心的位置而把被调查者置于边缘的位置,不同位置上的深入了解真实信息的可能性必然会大打折扣。如果将其反过来,把被调查者置于中心位置,从理论上说,这有助于获取真实信息,但是,除非被调查者自身利益受到侵害或危害,他是不可能主动要求让调查者把自己置于中心位置上的。就现代社会治理的实际运作过程来看,公众的参与一般都是由动员而激发起来的,自愿的、主动的参与只是在很少情况下才会发生,而且一旦公众有了自愿和主动参与的要求的时候,往往是社会治理中的问题已经积累到了一定的程度,让公众再也无法忍受下去了。 
    可见,参与治理是建立在人人都有着浓厚的参与热情的假设上的,实际上,在现实的社会治理过程中,并不是每个人都会抱有这种热情,即便是关涉到切身利益,也会有许多人不愿投入到参与行动中去。所以,现实中的参与冷漠使参与治理理论的所有美好愿望都化为泡影。因而,近些年来,一种可以替代参与治理的社会治理模式也开始引起人们的关注,那就是社会自治。与参与治理不同,社会自治属于一种自我治理的模式,这种自我治理的包容性和无限开放性将会把一切社会成员都纳入到治理体系中来。在社会自治中,没有人会担心受到别人的操纵和利用,事实上,社会自治也是排除了任何形式的操纵可能性的自我治理。 
    我们看到,托克维尔在对近代早期的社会自治形式加以考察时,就发现了一些一般性的原理,他说,在“社团中,承认个人的独立,每个人就像在社会里一样,同时朝着一个目标前进,但并非都要循着同一条路走不可。没有人放弃自己的意志和理性,但要用自己的意志和理性去成就共同的事业”[6]。应当说,托克维尔所表述的只是启蒙思想家所倡导的基本理念,但是,这一基本理念在现代化的过程中,由于工具理性的普适性程度的提高,却日渐消退了。人们究竟怎样去用自己的意志和理性去成就共同的事业?从社会治理的历史发展中,我们所看到的是,在制度化的协作体系中仅仅保留了后一部分,那就是成就共同的事业,而自己的意志却被排除掉了。如果人类仅仅为了共同事业的达成而排除个人的意志的话,那就不能不借助于外在的力量,就是建立健全强制性的规则体系,通过这个规则体系而把一种抽象的普遍意志强加于所有人。在制度的层面上,这就是法律制度;在行政的层面上,这就是官僚制组织的结构、规则和运行程序。哈贝马斯、齐格蒙•鲍曼等许多思想家们都把这种状态称作“他治”。然而,20世纪后期非政府组织的成长却再一次唤起我们重温托克维尔的构想。 
    所谓非政府组织就是一类新型的社会自治组织,是在原先的政治体系的结构中不曾存在过的组织。比如,工会这类组织是在19世纪后期以来非常普遍存在的组织,它不是政府组织的构成部分,但是,它却不能列入非政府组织之中。类似的组织有很多,都不属于非政府组织的范畴。也就是说,凡是在工业社会治理体系的中心—边缘结构中能够找到自己的适当位置的组织,我们都不将其划归非政府组织的类别中去,只有那些无法划归到社会治理体系的中心—边缘结构中去的组织,即不隶属于政府、不听命于政府、不是作为政府社会治理的助手和发挥辅助作用的却担负着社会治理职能的组织,才能归类到非政府组织的类别中去。严格地说来,它就是那些有着独立的、自主的自治能力的组织。 
    同时,我们也需要指出,在20世纪后期出现的“第三部门”、“非政府组织”等并不是一个独立的领域,在公共领域、私人领域和日常生活领域分化、分立的条件下,第三部门是这三个领域的联结地带,因而,它同时具有三个领域的特征而又不能简单地被归结到任何一个领域中去。正是它的中介性特征,使一切试图把它纳入到任一传统解释框架的做法都不合适。之所以20世纪后期以来关于这一现象的话题吸引了那么多学者,也是由于没有任何一种基于传统框架的解释能够令人满意所致。在所有谈及这一现象的学科中,也许社会学关于它的“中介”性的确认是较为贴切的。不过,需要强调的是,关于它的“中介’,性质不仅需要在具体行动中来加以把握,更需要在公共领域、私人领域与日常生活领域这样的社会整体意义上来进行把握。也就是说,需要在普遍的意义上把“第三部门”、“非政府组织”、“非营利机构”等不同命名所代表的这一新的社会现象看做交往、对话的场所。正是作为交往、对话的场所,它在社会治理中发挥了全新的而且是重要的功能。事实证明,政府做不到的、考虑不到的,非政府组织却能够做到、能够考虑到,在来自于政府的“他治”失效的地方,而非政府组织却能够有效地进行治理。这是因为,非政府组织是一种根源于社会的和处于社会之中的治理力量,它所进行的治理属于社会自治的范畴。 
    当然,社会自治并不是当下的政府替代目标,“在共同体以其多样性的方式自觉地振作起来之前,官僚制还不能放弃其责任”。所以,在现代主义的治理模式未得到根本改变的时候,参与治理是有积极意义的进展,即使在下一步的行动中,也会如法默尔所设想的那样,“共同体必须自主决策,尽管到目前为止决策还是别人在做,如政府官僚和私营企业官僚;例如,政府服务的水平和形态应由地方一级决定”[4]321。但是,所有这些都是过渡性的措施,公共行政改革的更高目标是促进社会自治力量的成熟,在普遍的社会自治的前提下建立起政府与社会无分界的合作治理体系。 
    还应看到,在现阶段的社会历史条件下,社会自治是有条件的,无条件的社会自治是对政府的蔑视,是对政府所欲建构的公共秩序的威胁。但是,社会自治的条件需要由政府来提供,而政府及其公共行政的努力方向恰恰在于提供这些条件。其实,日常生活领域中的积极力量大致由构建和谐生活的主动精神、自我表现的激情、自由辩论的氛围和要求自我治理的行动所构成。特别是要求自治的行动,不断展现出对工业社会治理体系的“分而治之”的挑战。虽然在走向合作社会的过程中,倡导政府与非政府的、非营利的公共组织合作治理会受到传统行政管理模式运行惯性的压抑,从而显出操作性的困难,但是,这是社会治理发展史中的一个不可改变的趋势,随着传统行政管理模式运行惯性压力的减小,新型的合作治理在操作层面上就会迎来全面创新的新局面。 
    显然,通过社会自治而走向合作治理将是一个确定无疑的历史趋势。相信,要不了多久,我们就会建立起一个由政府与社会自治型组织合作治理的体系。在这个合作治理体系中,政府以及社会自治型组织之间在自主负责、合作分担治理责任的基础上共同从事公共产品的生产和供给,形成灵活的、多元的公共利益实现途径。通过政府与社会自治型组织之间的合作,可以达到取长补短、优势互补的效果,以至于实现社会治理体系的优化。在管理型的制度设计中,也一直追求国家与公民、政府与市民的合作,但是,这种追求一直无法从根本上改变管理与被管理、治理与被治理者之间分明的界限。所以,在它们之间,合作的愿望往往沦为空想或成为无法落实的倡言。真正的合作治理体系是对管理型治理模式的扬克,通过社会自治型的合作制组织,管理与被管理者、治理与被治理者之间的界限开始消融,关系趋向和谐,从而走向合作治理的境界。 
  
三、合作治理
 
    我们看到,20世纪90年代以来,各国在政府和非政府的部门间建立起了一种合作对话机制,各种非政府的、非营利的组织发展迅猛,它们以各种方式同政府部门进行协商、对话与合作,推动了社会治理模式适应经济全球化、市场化的变迁和发展。政府在制定有关政策如社会经济政策时,与社团如工会、雇主协会等进行协商,并以协商结果作为公共政策的依据。这在目前更多地表现出参与治理的特征,却应当看做是合作治理的起点。也就是说,虽然各国政府在这样做的时候,还是依据中心—边缘模式进行的,但是,它渐渐地对中心—边缘模式形成冲击,必将改变社会治理模式的中心—边缘结构。 
    合作治理理论从根本上排除了任何政府中心主义的取向,不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向,也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向。合作治理理论把社会自我治理这一新兴现象放在与政府平等合作的位置上来加以考察。可以说,合作治理在行为模式上超越了政府过程的公众参与,它以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构。相信要不了多长时间,目的与手段的可分析特征将会得到根本性的矫正。在这里,合作的目的和手段是统一的,使“政府避免了民主参与的传统模式的陷阱,因为它消除了使传统模式变得不可能的分歧。传统的参与模式在使手段与目的相适应的问题上(这要求在首先意义上和事件意义上都把目的界定并判断为‘好的’)是失败的,而合作的行为模式(通过否定抽象理论的有效性)则把目的和手段合并为同一个反复地、持续地和永远地表述的问题——‘我们想做什么’。效率的问题整个被巧妙地解决了,因为它被包容在一个可集体地表述的概括性问题之内了。尤其重要的是,合法性问题被完全避免了,因为不再有代表他人去行为的代理人或领导”[7]。 
    合作治理与传统公共行政的一个重要区别在于:它打破了公共政策政治目标的单一性,使政策走出单纯对政治机构负责的单线的线性关系形态。合作治理必然会首先表现在公共政策目标受多元价值因素影响,从而以复杂的目标体系的形式出现。反过来,公共政策目标的体系化和复杂化又决定了传统公共行政以政府这一单一主体来组织政策执行的程式不再能够满足政策目标实现的需求。也就是说,政府必须在政策目标实现的过程中,与非政府的、非营利的组织,甚至与私人组织和普通民众开展广泛的合作。无论对于公共政策的制定还是执行,这种合作都远远超越了以政府为主体的公众参与构想的设计方案。根据福克斯和米勒的研究结论:“在许多公共政策网络中,真实对话的原则是非常明显的。公共行政管理人员、来自产业群体的政策专家、相关利益群体、法律专家以及其他各种各样的公民都想弄清楚一种状况,进一步来说,他们想尽量弄清楚这种状况来作为行动的先导的理由——这是一个开放性的问题,这个问题是:下一步该做什么——来使参与者充满活力,使他们能够互动,创造出奇迹和可能的变化。”[3]12 
    帕特南认为:“自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值,无论这些个人多么富有,多么精明。在公民共同体中,公民组织蓬勃发展,人们参与多种社会活动,遍及共同体生活各个领域。公民共同体合作的社会契约基础,不是法律的,而是道德的。”[8]尽管政府官员的个人道德是重要的,但是,在合作治理的视野中,尽管最后的落脚点要放在政府官员与公众以及公众之间的合作治理行为上,但这种行为并不是思考合作治理的出发点。相反,合作治理理论要求搞清是什么样的治理结构、制度和运行机制能够成为生成合作治理行为的“发生器”。正如卡蓝默所指出的:“无论是对生物圈的管理、经济规范还是整个社会组织,治理的艺术在于通过最大限度的倡议自由、团结一致和多样性达到最大的和谐。任何地方的革新只要更为恰当,能够增加社会资本,能够持久地扩大回应挑战的范围,同时又尊重一定的共同原则,对所有人来说,便是一种进步”[9]。显然,这是非常实际的设想,在当前阶段,以此为目标,是能够使治理活动得到不断改进和刷新的。但是,对于合作治理而言,是不能满足于这一追求的,它需要把治理活动建立在合作的原则上,在合作治理的结构、制度以及运行机制下通过合作而实现更有效、更全面、更充分的治理。所以,探讨合作治理的结构、制度以及运行机制则是更为根本性的任务。即使是在当前的团队研究中也可以看到,“有效的合作具有确保团队成员平等参与的严格准则,并且建立了对所发生损坏的关注途径。这种特殊的程序并非是绝对的,整个团队必须建立并且包含它”[10]。也就是说,作为一种高级形态的组织行为,合作并不是对传统管理的完全抛弃,而应在扬弃的意义上来加以理解,尽管组织行为准则的内容会有很大不同,但作为集体行动的合作也必然要建立在“严格准则”的基础上。 
    在工业社会的治理体系中,由于政府是治理垄断的单一性主体,在资源的获取和配置上所需要采取的是内部的部门化措施。这就是唐斯所说的:“一般而言,政府将官僚组织的资金筹措与资金使用分离。政府会设立一些特别的资金筹措机构,并通过这些机构将资金分配给其他承担完全不同职能的官僚组织。有各种各样的活动,其财政来源却出自一个单一的资源储备。资金储备的总体规模可以扩张或收缩以满足不同的需要。”[11]也就是说,在政府内部采用资金筹措和配置的两条分立而平行的线路。但是,在合作治理体系中,合作制组织并不一定沿用政府单一垄断治理条件下的内部分工和分部门的做法,合作制组织完全可以根据自身规模、职能、合作者角色等方面的需要作出多样化的选择,只要它作出的选择被保证在政府引导职能所指示的方向上,就是合理的和合法的。 
    合作治理理论并不指望政府教育公民去如何做好公民,或者说,这种理论并不刻意追求通过公民权的制度安排去提高公民政治的和道德的责任感,养成公民美德;也不会极力强调政府培养公民价值观、理想和信念的职责,而是着力探讨合作治理的结构和制度模式,期冀着通过这一探讨所取得的成果而把全体社会成员塑造成合作社会中的自主的合作主体。因为,从组织的角度来看,对于传统组织而言,“当行为在一种组织的形式化框架中被实施时,随着被官方认可的责任的浮动和作为行为首要决定因素(或者至少是背景性因素)的命令和强迫的部署,行为他治的本性表现得很明显”[12]150。合作制组织是自治的组织,而且这种组织的自治是根源于其成员普遍的自治的,首先其成员作为合作的主体都能够自由自觉地自我治理,组织才拥有了自治的特征。换言之,任何一个不能使其成员实现自治的组织,也就不会在总体上实现自治,当他伪称为自治组织的时候,其实是指它与社会相分离甚至相对立的独立性,它在内部以及运行过程中,会有着残酷的对其成员的压抑,甚至会成为萨特所说的那种“恐怖—友爱”组织,而且是百分之百的“恐怖—友爱”组织。在民主法制的社会中,它会表现为一种反社会的组织。所以,合作制组织的自治性质不能仅仅停留在组织整体的层面上,而是由组织成员的自治所支撑起来的,组织整体层面上的自治,无非是组织成员的自治汇流而成的。来自于组织成员的这种自治特征扩散到社会成员这里,就会赋予人们以道德主体的性质。 
    合作治理体系下的具体治理者及其行为可能是任务导向的,但这种任务决不是急功近利的任务,相反,在具体的任务中是包含着合作治理体系的总体性的。所以,它不仅需要社会治理者的能力和技术的支持,还同时需要由他的服务理念和服务热情来提供保证。正是这种服务理念和热情,是指向合作治理体系的总体性的,从而使后工业社会的治理不同于工业社会的治理。齐格蒙特•鲍曼对工业社会的治理作了这样的描述和解释:“在局部的利益和处于焦点上的义务之外,任何对他者或者世界不可抵挡的责任都不可能被拼凑在一起。任务导向的行为不承认在手头上的任务和致力于这一任务的行为者之间的联合之外存在着一个定向的点。”[12]233近代以来的整个治理体系的性质决定了人们去“做手头的事,看眼前的路”,我碰巧在这个组织中,而这个组织碰巧有了这样一项任务,或者,这个组织是为了这项任务成立的,我就应当为了这样任务在这个组织中做我被要求做的事情,至于这个任务与其之外的世界的关联性,我不需要知道。 
    当然,“这并不排除这种可能性,即被打碎的自我将会致力于公共事业,事实上承担这样一种义务是可能的——正如需求在集体中得到表达时,它就会在强度上_增加;当利益被共享时,就会被更好地满足一样。但是,这种事业就像任务和追求它们的行为者一样将同样地被打碎。集体化只能是将碎片共同化并且加强将自我保持在被掩饰状态的离心力量。这就是现在流行的集体化形态——所谓的‘社会运动’的典型特点。当代的社会运动就像在技术建构社会中的所有组织一样,通常献身于追求一种单一的任务……它们通常是‘单向’的运动。正是由于单项运动这一事实,它们确认了自治的假设或者自我牵制的论点”[l2]233-244。不过,就现实而言,由于当前各种各样以社会运动名义出现的组织或群体都从属于单项的任务,所以它们之间的要求和行动总是矛盾的、冲突的,它们在社会整体发展中所发挥的积极力量也许完全被其实际促成的针对于社会的离心力量所抵消,甚至有的时候所发挥的是相对于社会发展的消极作用。即便是人们推崇备致的民主形式,也成了它们承担单项任务的任性要求的掩体,它们宣称为了公共事业或公共利益而行动,实际上恰恰是打碎了公共事业或公共利益。在作为个体的社会治理者这里,甚至公共事业或公共利益的名义也成了费解的名词,作为(公共的)雇员,只需为了已有的和即将出现的任务而工作,从而换取个人利益的实现,至于自己致力于完成的任务在社会治理体系中的意义,是谁也不能理解、谁也不能把握的事情。所以,社会治理的过程也就是被动地等待任务、接受任务和完成任务的过程。 
    总之,具有主动性特征的社会运动成了制造社会问题的力量,具有被动性特征的个体治理行为虽然也解决了已出现的问题,却是狭隘的紧盯住眼下任务地去解决已出现的问题。这样一来,“它们间接地、不经意地确证了这样一种世界图像,这种世界图像由能够分开研究和解决的问题组成——有时是这一个问题,有时又是完全独立的另一个问题。不管愿意不愿意,它们在保持行为者的整体性和焦点之外的世界的完整性中是相互协作的,因而在以效率标准代替伦理学标准、以技术程序代替道德责任中也是协作的”[12]234。毫无疑问,非伦理的、非道德的协作构成了工业社会群体行为的基本特征,从而也是社会治理的基本特征。所以,公共事业无非是公用事业的代名词,公共利益也无非是私人的共同利益的表现形式,至于公共事业和公共利益的实质性内容,总是处于不可理解的境地。因而,这就必然导向一个逻辑性的结果,“以问题为焦点对效率的追求,对技术最强大的资产和技术最引以为荣的资产的追求,产生了与最大化的驱动力相反的结果。即使在完成手头的任务时,每一个驱动力都是有效的(或者更精确一点,因为它是如此地有效),全球性的结果也是系统不平衡在量上和强度上的不断增加。从建构地方性秩序中获得引人注目的成功而增加。其殊荣的策略本身,是飞速增长的全球混乱的一个主要因素”[12]234。通过上述批判性的考察,就可以解题了,合作治理将是在每一个单一任务的承担中创造性地把握治理体系的总体性的治理方式,而且,也只有这样,合作治理才能通过服务和合作而不是功利性的协作,承担起公共事业的责任,并达成公共利益。 
    还应看到,在社会治理体系中,只要有行政的问题,就有权力,这一点是不容置疑的。“行政管理的生命线就是权力,权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者不能忽视并承受不了这种后果的问题。”[13]在合作治理的条件下,每一个参与治理的主体内部显然都存在着行政的问题,因而也都包含着行政权力的持有、使用,即存在着行政权力的运行和运行机制。就此而言,关于行政权力的研究成果都会在合作治理中被完整地保留下来。所不同的是,对行政权力的边界和性质需要加以重新定义。在合作治理的条件下,行政权力的外向功能显然会大大地削弱,甚至会趋近于无,治理主体不会再依靠权力去直接作用于治理对象。行政权力服务于抽象的公共利益的状况也会改变,进而会紧密地与行政权力持有者的道德意识相关联。这就是合作治理的基本特征。 
  
参考文献: 
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