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巴西参与式预算指南三

责任编辑:ccpg  来源:  作者:  人气:81  发布时间:2014-03-11 16:58:08

第四部分:社会政策和市政工程项目

  • 参与式预算参加者们选择哪种类型的市政工程和政策?

      参与式预算项目主要是针对两方面。第一,“参与式预算市政工程”,它关注某一具体市政工程。第二,“参与式预算主题”,它关注宏观支出政策。

市政工程

      多数参与式预算项目最初都是关注某一具体市政工程,但随着时间流逝,讨论的范围会逐渐扩大,一般社会政策也会成为被讨论的内容。政府为什么会首先选择将时间和精力花费在一个具体项目上是出于实用主义的。

      首先,对具体市政工程的关注建立了参与和结果之间的一种直接联系。当参与式预算的参加者们选定了一个具体的项目时,很明显(他们)会产生要政府执行这个项目的期望。当政府成功地执行了选定的项目后,这种观念就得到了加强,即参加参与式预算是促进变化的一个重要工具。巴西参与式预算项目进行得最成功的阿里格勒港市和柏路哈里桑塔市有一条共识,就是参与式预算项目刺激了参与,因为参加者们作出的决定会产生实际的政策变化。市民们认识到参加参与式预算是他们所在社区获得新的资源的主要途径——也许不是唯一的,因此,在阿里格勒港市和柏路哈里桑塔市,参与的人数每年都在增加,

      其次,对具体市政工程的关注也代表了允许社区为自身发展作出定义的努力。(它)背后的假设就是市民们比政府更加了解他们的问题,因此也就有能力让(他们)提议的市政工程满足他们的需要。通过赋予市民们选择市政工程的力量,参与式预算项目对决策制定过程的下放作出了贡献。它是一个授予权力的工具,许多社区组织一开始时都是提出一些小项目,但随着时间的发展逐渐扩大了他们要求的范围。例如,刚开始的时候,一个社区组织可能只是为争取铺设街道而努力,但是会将他们的要求扩大到住房项目或者是建立医疗点。

      参与式预算项目关注具体的目标市政工程的第三个原因是小型基础设施项目是由巴西地方政府负责的。长期以来,市政工程被当作政府和社区领袖之间进行特权交换的关键资本。将市政工程作为参与式预算的核心,就是希望通过这种作法来打破特权政治的循环。要打破特权政治的循环,就必然要公众对市政项目进行讨论,让公众获取市政工程的技术信息和了解最终的执行情况。通过让市政工程摆脱人情交换,政府和社区领袖们希望建立一种新型政治。

      参与式预算项目关注具体的目标市政工程的第四个原因是要让参加者们更好地理解市级政府是如何履行权利和责任的。参加者们学习了解政府机构分工,这会帮助他们到相应级别的政府去要求他们的权力。随着社区领袖更好了解政府有限的权利,大众会受到教育,而政府也会从中受益。例如,在Santo Andre,最初许多参加者们都表示了他们对暴力和警察腐败的忧虑。但是Santo Andre市政府对警察却没有管辖权。参加者们逐渐将关注的焦点转移到市政府实际掌握的机构和资源上。

参与式预算:广义的社会和公共政策

      在参与式预算开展几年之后,各市通常开始试验采用不同的方法来扩大对政府的一般社会政策的讨论和争论。目的就是通过让市民们制定市政府的一般优先发展项目,来进一步将政策制定过程民主化。第二个目的就是要鼓励参加者们将城市作为一个整体来理解和分析,而不仅仅是关注自己社区内的问题。这是参与式预算授予更大的权力或者是“市民学校”的组成部分:鼓励市民发挥想象并为更广泛的社会变化工作。

      参与式预算主题会议允许参加者为公共政策确立普遍的优先顺序。这个过程的第一步要求政府提供详细的关于现行优先政策和优先支出的信息。第二步就是一系列的讨论,参加者评估政府的优先项目。最后一步就是由参加者们制定优先顺序。直到今天,参加者们也没有提出和讨论他们自己的政策,而是集中讨论政府已有的政策。例如,参加者们将用于产前护理或者是根除传染病的支出水平作为优先事项,但是他们不能独立地提出新的政策。

      这些讨论的质量差异也是非常明显的。有些参加者长久以来就一直鼓吹某一具体立场(例如医疗护理,住房或教育)。他们对其它政策问题的了解程度可能很低。这个过程里最复杂的一部分就是参加者的低水准的信息和知识在很多政策舞台上随处可见。由于大多数参加者会服从最有经验的政策鼓吹家或者是政府的立场,因此政策决定过程就好象是在盖图章一样。这是参与式预算项目的一个显著缺点。掌握低水准的信息和专业知识的市民参与重要的公共政策决策制定。

      在阿里格勒港市,关于交通的“参与式预算主题”成功地让社区领袖和出租汽车司机走到一起,讨论城市的更加广泛的问题。社区领导强烈要求增加公共汽车线路,而出租汽车司机则坚持公共的资金使用应该要减轻他们的工作压力。这个讨论会为有关利益方提供了公开表达分歧并寻求解决方案提供了机会。

      在柏路哈里桑塔市,和“参与式预算城市”一起,参加者将政府的社会开支作为优先问题。五百名选举产生的市民代表们斟酌权衡在下一个财政年度里各个市政部门所能得到的资源水平,考虑的问题包括从住房到医疗卫生和基础设施。虽然在这个过程中有许多参加者正在学习,但是精通一个以上的政策领域的参加者者很少。一些市民代表在作出决定时很可能缺乏对某一政策领域的知识或专业技术。在这些问题上缺少系统的研究,这妨碍了我们准确了解这个问题的严重程度。

      参与式预算主题内的一个关键问题是掌握最多信息的政治活动家们是否试图领导政治讨论,或者他们是否真正地掌控了这些讨论。在执行参与式预算项目的最初几年里,这个矛盾是非常尖锐的。随着项目得到巩固,开始期望普通参加者们增加政治知识。公众开始学习了吗?这个问题是对参与式预算项目争议的核心。(我们)不清楚参加者们是否正在获得足够的信息和知识以便将来成为成熟的政策宣传家,也不清楚他们的参与是否被用来将政府的政策选择合法化。

      一个与之相似的问题是被同化的市民们选择的政策可能与政府所面对的限制条件是不相符的(例如,参加者可能投票通过使用超过现有水平的资源)。被同化的市民们作出的决定有令(参与式预算)项目失败的危险(例如远远超过政府支付能力的要求)。然而,看起来多数参加者了解参与式预算项目的整体影响要受到政府的收入和机构限制的束缚。

第五部分:行动者,动机和战略

  • 不同的参加行动者的动机都是什么?

      政治和社会活动家出于不同的动机支持和参加这些新兴的决策制定讨论。这些动机的范围从根本理念到追求社会公正,到宣传“良好的政府”,到追求个人声望。自私自利的和建构社区的(建立团结一致的社区)政治都可以从参与式预算的基本框架工作中获得回报。前者的回报是通过作为社区领袖可以努力为自己的社区得到最多的资源。后者则是通过保证个人和社区都可以按照生活质量指数的规则而获益。

地方政府

      地方政府开展参与式预算项目的目的是建造一个政治支持基础,更加平衡地分配稀有资源,鼓励公众学习,加强政府的透明度。让我们来逐个审视这些理由。

      第一个理由与建筑一个政治支持基础有关。参与式预算项目多由在政治上中间偏左的进步政党开展。在赢得一次选举之后,为了实现他们的改革承诺,进步的市长们会通过执行参与式预算向传统的治理方法发出挑战。参与式预算提供公开透明的政策制定程序,它被用来颠覆任命制。任命制是处于不对等的形势下的两个参与者之间的私人交易。虽然交易可以使得双方都受益,但是双方中能量比较大的一方会要求保留他或她的政治、社会或经济地位。长久以来,巴西的政治精英们一直利用任命制度来统治下层阶级。进步的政府下出赌注认为决策制定机构的代表会削弱任命制度的政治,并帮助政府。参与式预算项目为改革派政府提供了颠覆传统任命制度网络的工具。

      参与式预算项目绕过了立法和复杂的任命网络。由于巴西的立法机构事实上对政策制定过程不具有影响力,这也就成了对参与式预算争议最大的一点。虽然有关的更广泛的讨论远远超出了本文的范围,但是注意到从机构向市民论坛的转移绕过了立法机构这一点是很重要的。

      第二,参与式预算的规则鼓励产品和资源的分配向低收入的社区倾斜。这些规则建立在政府制定的生活质量指数的基础之上,允许对资源的再分配。生活质量指数和参与式预算的规则联系起来,鼓励贫穷的地区比富裕地区分配到较高比例的资源。这样一来,在政府资助的基础设施发展水平最低的低收入地区,政府可以使用较多的资源。这也支持了更高程度的对社会公正的追求,而它也正是多数巴西进步政府所追求的核心内容。

      第三,对市民的动员工作带来了教育的机会,这会对参加者对政治和社会的认识产生影响。巴西大多数低收入人群缺少关于政府、政策制定和权力的政治知识,进步的政府认为这限制了社会变化。如果政府相信提高市民政治知识的质量是改革政治、社会和经济结构这项花费更加巨大的工作的不可缺少的一部分的话,政府就会开展参与式预算工作。

      最后,进步的政府开展参与式预算项目是要提升透明度,希望减少腐败和官僚主义的低效率。参与式预算项目可以通过增加监督资源分配的市民人数来减少腐败。在巴西腐败十分猖獗,所以改革派政府提倡(召开)多种公众会议和(设立)监督委员会来减少(产生腐败的)可能性。

市民

      市民们出于多种原因而参加参与式预算项目。首先,参加者可以接触到公共决策制定。公众会议和决策制定过程减少了在分配资源时公然采取任命方式(clientelism means)的可能性,让市民享受到任命制度下无法获得到的好处。通过召开公众会议,可以向市民们授予权力,因为这些会议本身就具备鼓励非传统的行动者们说出要求的潜能。如果市民们能够将他们的参与和政策结果直接联系起来的话,甚至可以进一步强化授权与民。

      市民参加的第二个重要原因就是获得信息。信息会让市民们对政府、政府的责任、政策和政策制定有更加广泛的理解。长期以来,巴西的预算和政策制定都是“黑箱”操作的,除了少数几个政府官员外,公众对与之相关的信息和结果毫不知情。参与式预算为市民提供了一种组织结构,市民可以通过它来获得必要的信息以便更好地理解他们所处的政治和行政环境。除了预算信息外,市民还可以获取技术信息,例如分区制度和关于土地使用的法律。与这些问题有关的复杂规定往往是一般市民无法理解的。参与式预算为市民们提供了和官僚机构的官员们一起工作,处理急需解决的法律或其它技术问题的机会。

      市民参与的最后一个动机是参与式预算项目里,参与和提供服务的质量之间建立的直接联系。市民选择会对他们所在社区产生直接影响的市政项目。参与式预算的参加者们审批技术计划,象铺设下水管线系统或者是修建新的住房,以及监督市政工程的实际执行情况等。比如说,在柏路哈里桑塔市,所有的技术计划都必须提交给社区讨论会。在经过讨论和解释之后,社区讨论会必须要批准计划,有的时候它也会要求重新制订计划。这有助于保证承包商所提供的服务和产品与合同一致。普遍认为这种做法可以提高服务的质量,因为它减少了承包商做手脚的可能性。

自发组织(voluntary associations)

      自发组织——例如社会运动和社区组织——参加的首要动机是(它只能)间接地参加参与式预算。产品分配的一个标准是参加会议的市民人数。自发组织动员的市民人数越多,他们所在社区得到的产品和资源就可能越多。由于动员活动和结果之间建立起了一种关系,因此也强化了自发组织的重要性。

      第二,组织的参与是因为项目为它们提供了构筑更加庞大的支持网络的机会。自发组织更加频繁地联络潜在的同盟,这也增加了构筑更加庞大的社会和政治联盟的机会。多数自发组织提出的在参与式预算里谈判的具体要求都是诸如住房、排水系统此类的问题,因此自发组织有责任与其它组织进行谈判。这当然会令掌握谈判技巧的比较大的自发组织从中获益。在关于参与式预算的局限的部分里,会更加详细的探讨它的一个缺点,即自发组织之间的竞争的趋势越来越强。冲突不仅不会巩固他们的团结,事实上会越演越烈。还有,在执行参与式预算以后,一些自发组织的影响力下降了。在参与式预算以前,一些自发组织和政府之间的关系非常紧密。在参与式预算下,它们再也不能依靠它们自己独有的人际关系了,而必须是按照规则为获得资源而竞争。

      参加的第三个动机是出于影响政策的能力。以社区为基础的组织左右着社区的基础设施。组织与政府的技术官员和NGO的专家一起合作制定发展计划。为了影响更宏观的公共政策,以事件为导向的社会运动组织(例如健康卫生运动或环境保护组织)也参加参与式预算。它们有机会与政府官员一起工作,管理短期融资和长期计划。紧密的工作关系为针对具体事件(issue-oriented)的社会运动组织提供了许多影响政策结果的机会。当然,这种关系也并不总起到正面作用,因为自发组织和政府之间的紧密联系有令社会运动组织激烈地改变立场和目标的潜力。这是政府官员和自发组织必须不断要去解决的问题。

非政府组织(NGO

        参与式预算项目为NGO提供了一种机制,通过这种机制,NGO与市民们和政府为了解决最紧迫的社会问题而一起合作。在一些城市里,NGO在项目中起到了直接的作用。它们有的可能代表政府,有的进行监督,有的则充当政府和参加者之间的调解人。当NGO在这个过程中直接起作用时,它们倾向于提倡赋权于民和政府透明。

      在其它城市,NGO起到提供咨询的作用,为参加者们提供支持。由于它们的专业性,多数NGO的技术和管理能力都要高于普通的参加者。建筑师,会计师,社会工作者的信息和知识水平比较高,这使得他们更加迅速的理解政策提案和潜在的影响。NGO和政府之间的距离又为他们提供了机会——在保证政府为市民工作的同时,宣传参与式预算的普遍价值。例如,在阿里格勒港市,一个NGOCidade)每月出版一份面向市民代表和普通市民的报纸,报纸内容是有关参与式预算(的消息)。它们监督支出和政策决策。Cidade一边扮演着看家人的角色,一边又在积极宣传这个项目。

        在最初的赋权于民和学习会议上,NGO也常常发挥显著的作用。在向普通市民传达复杂的信息方面,NGO的技巧往往要比政府高明许多,所以这项工作往往要承包给NGONGO的作用因此变得模糊,这使的NGO和参加者之间产生矛盾。NGO到底是在宣传,还是在批评,还是在参加参与式预算呢?

商业团体

      因为参与式预算项目要求透明和减少腐败,商业团体可能会支持这个项目。商业团体的成员们也会从中收益,因为它们上缴的税金得到了更加有效的使用。虽然参与式预算项目本身并不要求或者说它并不必然要求财政改革,但是不断增加的对预算问题的关注会导致政府改善城市的财政健康状况。改善的财政状况是参与式预算项目的一个间接结果。

      在商业团体里,承包商和建筑商可以直接获益。对项目的选择和项目执行的有系统的顺序为承包商们提供了一个公开和公正地竞标的环境。承包商不用再为了他们的项目最终可以得到足够的资金和被执行而去支付回扣或者贿赂了。相反,项目的时间表和顺序都被记录在公开的文件里。当然,那些通过封闭和腐败的做法而获益的商业利益对参与式预算是没有什么热情的。因为多数通过参与式预算过程所选定的项目是小型项目,小承包商因此可以获益。

      最后,作为主要的政策制定舞台,当参与式预算项目得到巩固以后,商业团体发现如果想得到改善(secure improvement),他们就必须要参加进来。例如,一个社区的商业团体可能会想要铺设街道或者是安装路灯。要实现这些要求,商业团体就必须组织它的成员去参加会议。另外,出租汽车司机也必须参加“参与式预算thematic——交通”,提出他们的要求。

第六部分:行政改革

  • 为了新的政策制定体系,如何改革行政机构?

      改革地方行政机构是参与式预算项目的一个重要组成部分。虽然在一开始对官僚制度的改革并没有被看作是参与式预算的一个关系其成败的基本要素,但是它作为参与式预算项目的一个结果开始逐渐浮现,而且对项目的成功起到强大的影响作用。

      行政改革的第一个组成部分就是将行政权利下放。这通常是在分枝或地区办公室成立以后,从下放有形的(physical)市级行政权利开始的。分枝办公室让市民们直接而且方便地接触到政府和行政官员。这对地处偏僻的社区就更为重要,因为偏远地区通常是最贫穷的人群的居住地。召开的会议是在社区一级的,而不是在城市的中心,这可以方便市民,减少他们为参加活动而要克服的时间和金钱上的障碍。

      将制订决策的地点分散也是一个重要步骤。决策不再是由政治和技术精英们组成的小团体在市政府内作出,而是在地方水平上的公众讨论会上作出。这让市民们接触到了专业和技术官僚,而这是以前从来没有发生过的。市民们能够和官僚们一起工作,引导复杂的政策决定工作的方向。

      权利下放还允许向有关团体提供目标信息。通过设立在城市外围或边缘地区的分枝办公室,技术官员们可以更好地向参加者们提供他们根据信息做决定时所必需的信息类别。例如,居住在山区的市民可能会得到关于他们生活地区的排水和水流的技术信息,而居住在市区中心的居民可以得到关于翻修一项破旧不堪的基础设施的成本和复杂性的信息。

      行政改革的第二个关键组成部分是在政策制定和执行过程中,将不同的官僚机构统合起来。在参与式预算过程中,行政机构是不可以作为一个单独的单位来运行的,如卫生和教育部门。相反,这些部门必须要与计划部门和参加者们紧密合作,以便制订它们的政策议程。新的投资项目,如建一所学校或一个卫生站,如果没有得到参与式预算的参加者们明确的同意,通常就不能进行。这就要求这些不同部门与社区领袖一起工作,设计出适合的项目。市政府的机构必须一起合作协调政策项目的时间表,以确保这些项目是按照可行的、最高效的方案完成的。确保排水系统、铺路、住房和其它项目按照城市规划者和参与式预算参加者们共同制订的计划进行需要数年的协调合作。

      在执行选定的项目时,在政府内部政治家和官僚们必须步调一致。政府官员必须控制官僚体系以确保,比如说,技术计划书起草完成,合同书准备就绪,按照既定的时间表执行项目。这些集中的实践程序是参与式预算的发起人所没有想到的,但是它有助于让现有的官僚机构重新具有活力和对官僚体系的改革工作。

最后一个组成部分就是在商业团体和政府之间建立一种更加透明的关系。参与式预算批准的项目的执行时间可能会长大两年或三年。承包商和建筑商们了解将要进行的项目,他们有能力更加有效地计划。参与式预算产生的一个结果就是不用再为了让一项市政工程实施而去行贿了。这会显著降低商业成本,增加利润空间,而且提高政府的可信度。


第七部分:局限性

  • 有哪些局限性?

      参与式预算项目有一些局限性, 这些局限性削弱了它对社会公正、公众学习和行政改革的整体作用。虽然不同的城市和不同的省,在参与式预算项目是如何运行的方面存在重要的区别,但是在大多数案例中都出现了下面将要讨论的局限性。下面列出的局限性意味着参与式预算项目挑战社会和政治特权和倡导社会公正的能力是适中的。我们认为,参与式预算项目是迈向取消政治特权和实现更高境界的社会公正的一个关键步骤,但是它并不能够一蹴而就。

      第一个局限性是源自它将焦点放在具体的市政工程上。许多社区为了通过一个具体的铺路或是铺设下水管线的项目而动员起来。对具体产品的强调削弱了公众学习和授权与民的影响作用。与学习有关权力、政府的财政义务和宏观社会政策相比,许多参加者对拿到一个小型基础设施项目更加感兴趣。这是本计划的重点之一。当市民们发现他们在地区会议上作出的决定将被执行,参与式预算项目就会欣欣向荣。信号非常清楚:政府珍惜你的时间和精力。

      虽然这看上去象是鼓励参与的必要的第一步,但是它将参与式预算项目和具体产品的分配联系起来。例如,阿里格勒港市的一个社区动员起来要求修缮那里的一个公园(或修建一个室内足球场)。当工程完工后,这个社区组织就不再参加了。社区得到了它们想要得到的公共资源,这也是它们最初组织起来的原因。从加强参与式预算项目的角度来看,失败之处是参加者们立刻退出项目,和他们对与项目一起工作不感兴趣。在这个案例中,公众学习的程度很低,参加只是被当作了一种工具。

      参与式预算过程的第二个局限性是参加者对市长办公室的依赖。虽然参与式预算项目将民间社会活动分子也吸收进来,但是政府仍然是主要的行动者。这是为什么呢?政府组织会议,提供信息,保证官员们与大众一起开会,还保证被选定的政策将会得到执行。市长和统治联盟的影响力是巨大的。如果没有强大的政治支持,

项目是不大可能会成功的。例如,在勒西菲市,市长首先开始利用参与式预算项目向一年一度的狂欢节分配资金。市长并没有召开公开透明的会议进行讨论,而是操纵了资金的调拨,让“友好的”参与式预算的参加者从中获益。没有参加的市民和“不友好的”市民代表不能得到公众资源。参与式预算的参加者们表达了他们的顾虑,他们担心必须要服从某种安排,以及可能遭到政府的报复等。这并不是授权与民,而只是主人与公仆制度的一种新形式。

      第三条局限性是在参与式预算里,长期的计划所处位置模糊不清。许多参与式预算的参加者们对拿到中短期市政工程项目更感兴趣。将焦点集中在具体的市政工程使得开展城市未来规划的讨论更加困难重重。虽然有几个市政府齐心协力鼓励讨论和制订长期计划,但这些过程是受到限制的。因为这个问题的复杂性,市民们必须要掌握足够的技术和分析技巧,才能权衡各种论调。参与式预算项目在慢慢地学习这些技巧,但是让参加者们充分地了解提案的复杂性需要数年的时间。阿里格勒港市的一个解决缺乏长期规划的方案就是召开市民大会,讨论城市长期前景。大会辩论和讨论了长期规划,提供了一个短期的解决方案。然而,局限性仍然存在,因为由于时间和资金的限制,市民大会只能每四年或是五年才能召开一次。

      第四季度条局限性是一地方问题和地方公共政策为重点。许多参加者,包括长期的政治和社会活动分子,将时间和精力花费在地方公共政策的错综复杂上。活动分子们用在地区、国家或国际问题上的时间因此而减少。参与式预算的参加者们致力于改变地方公共政策,但是他们所在社区所面临的首要问题常常是与失业、暴力、缺少教育机会有关。这应该被认为是一个局限性,因为参与式预算项目并没有为参加者提供机会挑战社会和经济边缘化现象的深刻(社会)原因。例如,在勒西菲市,我走访了一些参与式预算的积极的参加者,他们很多人都要在参与式预算上花费510个小时。当我们向他们询问社区最主要的要求是什么时,最能达成一致意见的回答是“失业”。参加者们——主要是妇女——在参与式预算里工作是寄希望于改变社区的日常条件,但他们最关心的是宏观的社会经济变化,而这远远超出了参与式预算的范围。

      参加者和政府明显希望参与式预算项目能提升对一直困扰巴西城市穷人的宏观和世界的社会问题的认识。然而,没有任何保障可以保证参加者们可以实现从缺少基本的基础设施到(成为)可以塑造他们的生活的广泛的社会经济力量的飞跃。参与式预算的参加者,很明显,它是政府和最积极的参加者的目标。

最后,由于市长办公室的核心作用,参与式预算项目可能会被操纵。如果市政府的机构、官僚们,或者是选举出来的官员试图利用参与式预算项目来推进他们自己的议程。不公布关键信息,不执行确定的公共政策,或者是削弱市民监督委员会的力量都是操纵项目的可能的手段。需要强调,在巴西,由于政府的干预,社会运动组织和NGO已经放弃了市级和省级的参与式预算项目。

第八部分:令人鼓舞的结果

  • 最令人鼓舞的结果是什么?

      由于参与式预算项目在巴西的繁荣发展,我们得以观察(它所取得的)结果和后果的多方面的差异。许多参与式预算项目会产生的多样的结果,特别是处于初始阶段的项目,但现在(我们)清楚开展工作五年以上的项目能够产生重要的变化。为了观察最令人鼓舞的案例,需要先回到在简介部分提出的三条原则:(1)鼓励公众学习和积极行使公民权力;(2)通过改善政策和分配资源实现社会公正,以及(3)改革行政机构。最后会研究最成功的案例的最令人鼓舞的结果。

公众学习和积极行使公民权力/参与

随着时间发展,参加参与式预算项目的人越来越多。市民的参与在稳定的增长,在项目开展三年以后会有一个跳跃式的增长。当政府同意对参与式项目提供大量支持和资源时,增加的速度就更快了。参加的人数增加是因为市民们认识到他们花费在参与式预算项目的时间同政策结果的变化之间存在一种直接的联系。一开始没有参加的市民被吸引进来,因为越来越明显,参加参与式预算是拿到市政工程或者改变宏观政策的主要途径。在阿里格勒港市和柏路哈里桑塔市,参与式预算已经被进一步扩展到吸引中产阶级的项目和计划中了。而且,柏路哈里桑塔市市的政治活动家一直是赞成关系圈制的,他们不得不重新制定战略,为他们的社区争取资源。传统的政治组织者不能再依靠关系圈制了,他们必须采取新方法去动员和计划了。

      参与式预算项目起着“市民学校”的作用。参与式预算过程的第一个阶段,在年度财政预算循环的起点,主要是信息会议。这些会议为政府、NGO和掌握信息最多的活动家们提供讨论有关预算、政府机构和义务、税收和公民权力(社会、政治和平民权力)等问题的机会。新(参加的)市民获得雪片般飞来的信息,而参加时间很长的市民对问题的理解更加尖锐。例如,NGO会起重要的作用,与参加时间很长的市民深入思考他们的政治战略,同时也为新参加的市民提供帮助。

      参与式预算的参加者们要解决政府机构和公民义务的问题,因此公民权力的作用至关重要。参与式预算的参加者们,特别是参与政治活动时间很长的市民,在谈判阶段,使用1988年巴西宪法中规定的公民权力来支持自己的主张。在早期的“授权与民”会议上,参加者学习了解他们作为公民的权力和义务,以及政府的义务。

      政府和参加者们断言,增加公民权力要依靠加强社区的联系纽带,彻底消除分裂巴西人的荒唐的等级制度的影响。参与式预算项目为市民们提供了机会,使得他们可以根据自己的需要而团结起来。在组织和个人之间的社区联系可以被巩固,因为项目让他们能够解决他们的问题并且寻求集中的解决方案。参与式预算的一个潜在的缺点是社区领袖之间可能会为了争夺稀有资源而相互竞争。政府和优秀的活动家必须修定规则鼓励团结,减少竞争。

      “优先发展图”是这种努力的一个最佳范例。来自各个社区的代表参观所有被审议的市政工程,以便他们亲自评价被审议项目的社会需要程度。在参观一个项目点时,发现它的社会需要程度远远超过了其它项目,相信参与式预算的代表会改变他们的立场。强调和鼓励团结,参与式预算培育一种更强烈的社区观念。

      巴西充满危机的等级制度也同样遭到挑战,虽然这种挑战是一种非常受限制的形式开展的,在传统上被边缘化的市民们(大部分参加者都是低收入的)有机会在正式的公共场合说出他们的要求。将他们的需要和在公共场合提出有争执的问题的能力(权力)合法化是挑战僵硬的社会等级制度的重要一步。许多被边缘化的市民从来就没有机会公开说出他们的需要。在参与式预算里,他们享有这一权力。

社会公正

        参与式预算项目的资源分配是倾向于向低收入地区倾斜的。基础设施非常落后、贫困人口集中的低收入社区或比富裕社区得到的资源要多一些。以收入、教育、基础设施和提供的社会服务为基础的生活质量指数是分配资源的基础。生活质量指数保证一个城市的较贫穷的地区比富裕地区得到更多的资源。按照地区界线划分来分割资源,这是一个让再次分配资源到低收入和(社会)服务落后社区的有效办法。

      区划的界线也会成为争论的话题。例如,在阿里格勒港市,参加者们不同意最初的区划界线。两三年之后,分区数量从最初的五个增加到了十六个。这也允许比较相似的社区被放在同一个区划里边,这样一来他们的社区领袖可以一起合作努力争取资源。

      例如,在1996年到1998年,阿里格勒港市的参与式预算项目在参加者们批准的项目上使用了2.6亿美元。这笔钱的绝大部分是使用在了社会服务落后和贫穷的社区。虽然不可能准确地掌握到底有多少资源是分配给了低收入(的地区),但是却可以证明阿里格勒港市的最贫穷的地区得到的资金是前所未有的多。在柏路哈里桑塔市Horizonte市,同样可以证实低收入社区得到的资源水平高于中高收入社区,低收入社区得到的资源要高于它们以前。

      参与式预算项目推动社会公正的第二条途径是通过有关发展主题决策制定机构。关心缺少医疗卫生服务和优质教育的市民可以在参与式预算项目里提出他们的要求。参与式预算的争论可能导致政府分配较高水平的资源到服务水平落后的地

区。有证据表明参与式预算项目是由已经致力于在贫穷社区投入更多资源的政府来执行的。社会支出的增加到底是源自参与式预算项目,还是因为进步政府的政治理念,关于这一点还不大清楚。虽然不可能将进步政府的政治议程和参与式预算的工作完全分开,但是参与式预算项目和社会支出的显著增长往往同时存在,这一点是至关重要。

      也可以通过其它更加有效的社区为导向的政策来实现社会公正。腐败程度的降低——透明程序所培育的——帮助保证公共资源的使用更加高效。公共资源的高效使用会直接影响到贫穷和低收入的市民,因为他们有许多项目要执行。这些项目通常会对一个社区的生活质量或服务水平落后的政策论坛立即产生影响。

      最后,通过让在传统上一直处于被边缘化的组织和市民参加重大的决策制定过程也提升了社会公正。虽然这并不是与社会公正直接相关的物质上的效益,但毫无疑问,它是一项制度上的创新——它让低收入市民有机会在正式场合提出他们的政治和社会诉求。在传统上一直被边缘化的市民有机会也有权力参加决策制订了。这些决定和投票让他们所在的社区产生了具体的变化。低收入和被边缘化的市民有机会作出改变他们自己和其它市民生活的决定,这是一个令人无法相信的授权与民的过程。

行政改革

      参与式预算的最后一个影响是官僚和行政改革。采取新的决策制定需要官僚机构内部发生变化以便符合新的标准。成功的参与式预算项目里,大量的时间和工作都是被用来要求政府下放行政权利。委派官员帮助和协助每个区划的组织工作,这种做法有助于政府和民众的接触。这些官员扮演市民和技术人员之间的中间人的角色。在成功的参与式预算项目里,为了建立和发展项目参加者和官僚官员之间的紧密联系都做了大量的工作。

      对执行任何一项市政工程项目都是至关重要的技术信息成为公众争论的一个部分。市民需要理解修一条公路或者排水系统的具体要求。这种照例是由各个官僚部门掌握的信息被传达给市民,让他们在获得充分信息基础上依此作出决定。而且,也制订了项目执行的明确、合理、系统的规则。最有能力和地位最稳固的官僚的能量被削弱了,因为他们再也不能操纵公共资金的分配了。一套明确的规则的制订让所有相关利益方——市民、政府官员、官僚机构、商人——知道参与式预算的公众论坛上所做出的政策决定会转化成为实际的政策结果。执行过程是百分之百的透明,一般也向所有感兴趣的市民公开。所有市民都可以很轻松地检查项目,了解进展情况(如计划、招标和执行等)。

第九部分:参与式预算项目是否也可以应用到巴西以外的国家里?

  • 其它国家的政府是否也可以开展参与式预算项目?在世界上的其它地区呢?

      我们认为,参与式预算所采取的工具、程序和方法可以被推广到其它国家的地方和省级政府。在巴西的不同地区,从工业化的东南部到北部的亚马逊地区,参与式预算项目都获得了成功。从人口超过两百万的大型城市到不足十万人的小城市都成功地开展了这些项目。如果政府对执行参与式预算这类的项目感兴趣的话,它可能想考虑以下问题:

  • 是否有充足的可以使用的资金让市民选则具体的市政工程?

  • 参与式预算项目是否可以被用来增加税收?

  • 政府是否做好准备将权力授予公民?

  • 参与式预算项目是否会颠覆传统的庇护关系网?政府是否想颠覆它们?

  • 参与式预算能帮助政府建立新的政治支持基础吗?

      所有考虑的核心都必须是根据政治和行政划分将决策权下放的可能性。参与式预算是一个很麻烦的过程,它通常需要几年的时间才能相对顺利地运行。如果政府面临着来自其它政党或媒体的巨大压力,那么参与式预算的复杂性和公众本质就会令治理能力的问题进一步恶化。政府必须有足够的政治灵活性让市民参与创新的政策制定过程。更进一步,政府必须有改革官僚机构的资源和能力,这样才能够按照制订的规则最终执行项目。

        财政的灵活性和独立性是第二个需要考虑的问题。例如,墨西哥的城市或印毒的省有足够的独立财政资源,让市民直接参与政策制定过程吗?如果政府缺少财政资源或灵活性,它就应该考虑对财政和预算问题的关注将会如何影响它的整体政策议程。如果政府缺少财政的独立性,那它可以利用某种参与式预算,让市民帮助它将某种社会支出作为优先项目吗?在这个案例里,参与式预算项目可能被当作一种教育的工具,而不是分配稀有资源的方法。

·       在其它国家,NGO是否也可以开展参与式预算项目?在世界上的其它地区呢?

      当政府不能或不愿执行参与式预算项目时,NGO可以通过传播信息和监督政府开支发挥出至关重要的作用。在巴西,NGO对在各地宣传推广参与式预算项目起了重要的作用。NGO可以与政府一起合作执行参与式预算项目,或是制订与其相平行的监督计划。

社会运动组织和NGO要面对的第一个挑战就是看上去很神秘的税收、代议制度(representation)更加有效的政策制定。在执行一个参与式预算项目之前,如果民间积极分子开始对公共资源正在被怎样使用和它们可以被怎样使用质疑的话,那对(项目执行)是非常有帮助作用的。第一步应该是关注预算和社会开支,而第二步是明确(表明对)制度和政治(的关注)。

例如,在巴西的里约热内卢市,为了监督预算、召开预算和社会支出的公众讨论,IBASE(一个政策宣传NGO)发起了一个全市范围的论坛。这个过程的第一步是技术性的,IBASE收集和分发有关里约热内卢市庞大而复杂的预算的信息。包括以一周和一月为基础的对预算支出(情况)的分析。监督过程的第二步的重点是邀请其它NGO、社会运动组织和以社区为基础的组织参加论坛。论坛分析了稀有资源的使用情况,并对应该如何使用资金提出建议。IBASE帮助成立了参与式预算论坛,期望不断增加的关于预算和实际支出的知识会带来更多人的参与。第三步是发展其它替代的项目和计划;在最后,对现行政策从制度和政治角度进行了批评。

  • 现有的社会运动组织的网络支持参与式预算吗?

      虽然一个参与式预算项目对民间社会活动的积极程度并有什么最低要求,但是如果它能得到市民和组织的网络的大力支持,项目就很可能会成功。在开始阶段,最初的参加者多数是政治积极分子。参加程度越高,越有助于将政府的改革工作合法化。因此,通过动员工作来支持参与式预算项目的已有的网络会帮助将政府的改革工作合法化。通常,已有的网络为进步政府和市民支持革新的政策制定讨论奠定了基础。

  • 以前有行政和财政下放的经验吗?

        以前的放权经验可以令官僚机构同意接受行政改革。政府必须有能力将官僚机构改革成为公开、透明并以市民为导向的。当市民参与政策制定过程时,官僚机构失去了一些制定公共事物议程的力量。如果地方政府有足够的资源可以使用,它很有可能会着手开始一个参与式预算项目。为了执行一项这种类型的改革政策,地方政府需要控制财政。

  • 政府可以向最贫穷的市民和社区分配更多的资源而不失去广泛的政治支持吗?

      为了将更多的资源分配给贫穷的社区,进步政府需要更强大的合法性来支持。非常重要的一点是政府要考虑它所得到的支持的水平和种类,来估计它的选举基础是否会支持它将更多的资源分配给比较贫穷的社区。社会公正是参与式预算项目的一个重要组成部分。社会公正的理想激励进步政府遵守参与式预算的规则,低收入的市民有明确的参与动机,那就是获得更多的资源。对参与式预算项目有很大的争议,这是因为穷人得到的资源和产品多于他们在以前的政策制定体系下所能得到的资源和产品。

  • 立法机构有什么作用?立法者能鼓励更加积极的参与吗?

      在巴西,在政策制定或是在参与式预算项目的过程中,立法机构实际上不起任何作用。行政部门享有全部权利。参与式预算项目让市民们参与政策制定的过程,而这个过程是由行政部门指导并治理的。在参与式预算项目里,立法者没有任何正式的作用。在巴西的一些城市里,立法者会参加会议,提供支持,并且(或者)动员个人。行政部门对他们的参与则通常是表示不满。这也是参与式预算项目最受争议的一点:立法机构,一个选举产生的实体,随着市民直接参与政策制定的过程,它的权利却逐渐被削弱了。市民,而不是立法者,做出政策决定。

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