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巴西参与式预算指南二

责任编辑:ccpg  来源:  作者:  人气:84  发布时间:2014-03-11 16:55:43

第二部分:基本条件

  • 参与式预算项目得以开展的基本条件是什么?

行动者们(actors)、政府和更广阔的政治环境

      参与式预算项目最初是由进步的市政府实施的。这些政府得到了来自社会运动组织、工会和NGO的坚定支持。参与式预算项目是从进步的政党和进步的民间社团的合作开始萌芽的。在巴西的军人统治时期(1964年—1985年),一个进步的民间反对派力量得到发展,它要采取新的战略来改变巴西的社会和政治特权的历史。民间社团组织有两条重要的诉求:(1)通过国家下放行政权(decentralized)和民主化,实现透明和公开;(2)增加市民对政策制定的参与。参与式预算项目就是这两个诉求的产物。进步的政府普遍执行参与式预算项目,在它得到确立的几年以后,中间和中间偏右的政党也会管理参与式预算项目。这样,在执政党下台以后,参与式预算被操纵或者是错误管理的可能性就会增加。

      对参与式预算项目的成功来说,一个城市的宏观政治环境是一个重要决定因素。以前社会运动、社区组织和其它自发组织都对这一试验项目提供重要支持。不单是在新政策选择上,而且在将政府改革的努力合法化上,参与式预算项目都要依靠市民们的积极参与。我们无法给出执行或运作一项参与式预算项目所需要的最低水平的民间力量的积极程度的定义,但是,值得注意的是,在民间力量很早就被组织起来的城市里,参与式预算项目进行得最成功。

  需要指出非常重要的一点,那就是在巴西的宪法和法律环境下,市长实际上掌握全部预算和行政权利。市级的立法机构(市议会)实际上没有影响政策制定和权利分配的能力。由于对他们的限制不多,市长们在革新方面有很大的灵活性。因此市长可以开展参与式预算项目而不需要事先得到立法机构的同意。而立法者们倾向于不支持参与式预算项目,因为它会令他们对资源(分配)的影响力降低。

  收益和提供充足的资金

  对执行一个参与式预算项目来说,拥有充足的资金是非常重要的。因为它可以增加市民直接选择政策结果的可能性。政府享有的财政灵活度越大,市民们就可以对选择新的市政工程产生更大的影响。政府必须有资源来开展参加者们选定的市政工程。很多参与式预算项目都是要解决市政府的整体的财政健康问题,最首要的焦点还是在随意支出上。在巴西,财政表现“良好”的城市可以将12-15%的预算用于新的市政工程。

      在巴西,中等规模城市(人口在20万以下)一般没有足够的资金来开展新的投资活动。这令政府开展参与式预算项目的能力变得错综复杂。如果一个陷入财政困难的市政府决定要开展参与式预算项目,那么注意的焦点会从选择市政工程变为对债务、税收和最受限制的资源(making the most of limited resources)的更加广泛的讨论。市政府首先要花费大量的时间和精力去向参加者们解释该市的财政困境。         接着参加者们必须对政府的政策优先顺序进行投票表决。参加者们并不选择要执行的某一市政工程,而是比较笼统地指出政府应该如何使用现有的资源。

      参与式预算项目也同样关注税收问题。在最初几次的信息会上,深入讨论了市政府的财政健康问题。会议的焦点是政府税收的种类和金额。这引发了关于谁在缴税的更普遍的讨论。参与式预算的参加者们和政府必须一起努力来开发出有创造性的解决方案,以增加实际收取的资源(税收)总量。实际上,这是陷入财政困境的政府推行参与式预算项目的一个关键目标。

第三部分:游戏规则

  • 游戏规则是什么?公民融入政策制定过程的具体方法如何?

      在多数参与式预算项目中,采用的游戏规则是相似的,但又不完全相同。规则应该是由选举产生的政府来制定,但要有公民的参与。参加者们必须要批准这些规则以及此后对规则所做的修订。虽然城市和城市,省与省之间的规则各不相同,但是(我们)可以发现参与式预算项目的独有的指导原则。为了简单扼要,我们将关注市级政府。

(1)   持续动员参加者们,对他们选出的代表(市民代表)做全年的动员工作。会议的焦点包括从信息交流到年终报告以及谈判和审议程序

(2)   将城市按区域分成几个部分,以便召开会议和分配资源。

(3)   政府制定一个生活质量指数。贫穷、人口较多和基础设施不足的地区所得到的资源比例要比境况较好的地区得到的比例要高。这样做的目的是为了实现社会公正。每一个城市制定出自己的方案以保证公正地分配资源。

(4)   参加者们与政府之间就资源和政策问题进行公开的协商和谈判。在最后投票之前,选举产生的代表参观所有预先批准的项目。这让公民们可以对计划项目的社会需要进行评估。

(5)   选出的代表对所有最终项目投票表决。表决结果要被记录在公开文件中。

  • 市级委员会:所有地区选出两名代表进入委员会,委员会对项目行使监督职能。这个委员会与市政府定期开会以便监督项目。

  • 在参与式预算的参加者最终批准年度预算以后,执行(小组)将它提交给市议会审批。

  • 年终报告详细描述将开展哪些市政工程和项目。成立社区委员会,让社区委员会成为监督项目执行的一种机制。

    下图,图1-1,说明了一年的工作循环以及政府和市民之间的分工(yearly cycle and the division of responsibilities

1-1 一年内参与式预算的循环

首轮

      1-1列出了在首轮参与式预算项目中政府的首要作用和参加者们的责任。首轮一般是在三月到六月之间进行,它包括信息传播,初步讨论政策,和确认选举代表人数。在社区会议上的动员活动是非常热烈的,因为参加人数决定了从每一个社区选出参加地区会议的代表人数。由于最终的投票是在地区会议上进行的,从某一个社区选出的代表人数越多,就意味着它有项目可以入选的可能性增加了。

1-1

地区会议: 三月到六月

政府的作用

参加者的责任

  • 分区

  • 准备生活质量指数

  • 发布财政信息

  • 与各地区合作

  • 报告政府希望参加者们同意执行的项目

  • 动员公民

  • 提高能力的会议

  • 分析财政信息

  • 对现有资源的初步讨论

1-2

社区会议:三月到六月

政府的作用

参加者的责任

  • 提供详细的技术信息

  • 官僚对参加者的支持(如影印文件,电话等)

  • 政府确定会议时间和地点

  • 讨论城市要优先解决的问题

  • 讨论具体的市政工程

  • 预定市政工程

      地区和社区会议的长度最好是在两个小时左右。会议的前一个部分是以信息交流为主,参加者可以向其它参加者们提供信息;第二个部分则是做正式的信息报告,最后一个部分则是回答问题。参加者的发言和提问时间一般被限制在三分钟内。三分钟的时间限制可以让会议议程顺利进行。在参加者们分析地区资源水平和就提出的项目开始谈判的时候,会对优先事物和项目开展详细讨论。市民代表自己支付参加会议的费用,但也有一些城市会补贴他们一些交通费用。

第二轮

      第二轮要确定政府在下一个财政年度(或者是两年的)里要执行的政策和项目。在这个阶段,参加者要掌握大量信息,以便宣传其所在社区优先发展的要求,并且在地区会议上作出决定。对某一市政工程的最终决定或者是确定普遍的社会优先发展项目都是在地区会议上做出的。


1-3

地区会议: 七月到九月

政府的作用

参加者的责任

  • 初步估计建议项目成本

  • 发布信息,并在每个区准备“优先发展图priority trip

  • 监督投票

  • 监督市预算委员会

  • 讨论政策和市政工程建议

  • “优先发展图”——参观所有被建议的市政工程点

  • 对要执行的政策和市政工程投票

  • 从每个地区选出两名代表到市预算委员会

1-4

社区会议: 七月到九月

政府的作用

参加者的责任

  • 技术人员与监督委员会密切合作

  • 起草技术计划书

  • 代表项目和政策继续动员工作

  • 选举监督委员会

  • 批准技术计划书

      资源分配是建立在两个标准的基础之上的。第一,生活质量指数。根据每个地区的总体需要,会分配给它们一定比例的预算。基础设施比较发达的富裕地区得到的预算比例要低于基础设施薄弱的贫穷地区得到的预算比例。在自己所在地区内,有组织的群体就现有资源互相竞争、动员、谈判或争论。很明显,不是所有的项目都能获得支持,所以群体就会为了支持某一项目而组成联盟。在这个过程中,“优先发展图”就成为一个关键环节,因为参加者们必须参观计划的项目点以便他们可以亲自评估(项目的)需要程度。

      1-2说明了预算过程的最后阶段。市预算委员会将它选出的项目提交给市长办公室。市政府的职员将该提案纳入到已有的预算文件中(债务偿还,人事等)后,提交给议会审批。在巴西,议会非常的软弱,通常都会批准预算。最终的预算就将在下一个财政年度内执行。


1-2

全年执行

      尽管注意力主要集中在政策的选定上,但是参与式预算的一个重要内容就是执行选定的项目。执行是一个进行的过程,可能需要整整一年的时间。很多重要的改革都是政府和官僚体制的内部改革。参加者们对这一过程的影响作用被削弱了,尽管(他们)可以参加监督会议以确保政策的执行是按照事先制定的标准进行的。

1-5

全年执行

政府的作用

参加者的责任

  • 准备技术计划书、合同等文件

  • 行政机构调整

  • 技术人员与监督委员会密切合作

  • 监督市预算委员会

  • 批准技术计划书

  • 监督项目执行顺序

  • 现场监督项目执行

  • 与市预算委员会代表每周会谈一次

      例如,柏路哈里桑塔市,地区委员会必须批准技术计划书。这些委员会还要监督市政工程的执行是符合已经被批准的技术计划书的。为了现场监督建筑项目的执行,成立了社区委员会,这有助于保证按照既定标准执行市政工程。这是整个过程中至关重要的一个环节,因为它消除了进行公然的腐败行为的可能性。据说在参与式预算工作进行得不好的勒西菲市,监督委员会非常软弱。在勒西菲,政府并不支持高效的独立的监督委员会,这就制约了市民们监督市政工程质量的能力(在第七部分:局限性,会更加深入讨论这个问题)。

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