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中国、巴西参与式预算实践比较与启示

责任编辑:ccpg  来源:《商业时代》2012年33期   作者:刘璐 白建明  人气:78  发布时间:2014-03-11 14:34:44
内容摘要:为改革和完善现有的预算体制,中国借鉴巴西模式,引入了参与式预算实践。作为一种创新性公共管理试验,它不仅为我国带来了民主化理念,也带来了更进一步实现民主的可能途径。公民参与是参与式预算的核心,让更广泛的公民群体参与到预算制定及改革中才能真正推进国家预算领域的民主进程。本文在研究和比较参与式预算在中国和巴西的实践的基础上,分析了其主要特点并总结巴西模式对中国的启示,为参与式预算在中国的实践提供参考,从而进一步促进中国的民主法治进程。
 
关键词:参与式预算巴西模式 民主 实践 公民参与
 
  一、参与式预算概述
  参与式预算是一种新型的公共预算模式。按照联合国的定义,“参与式预算是人们对于全部或部分公共资源配置的决策制定或参与决策制定的机制”(陈丽云,2009)。但由于参与式预算实施的地区、范围、程度、方式和结果都存在较大差异,目前对参与式预算并没有一个比较明确和普遍适用的概念。在参考有关定义、总结各国实践的基础上,本文认为,参与式预算是在地方政府的财政预算资金安排中,提供公众参与平台,以民主的方式对选定项目进行决策和资源分配,并在后期实施监督和间接管理的过程。
  20世纪70年代,随着公民意识的逐渐觉醒以及西方民主国家内部经历代议民主的种种危机,公民越来越希望参与到国家的政策制定中来。威尔达夫斯基和艾伦·鲁宾认为,预算过程中做出的资源配置实际上反映了政治权力的分配,公民则是主要的预算行动者。塞姆森和罗宾斯研究认为公民参与预算出现的主要原因是由于公民对政府信任度及公民的政治参与度降低,导致民主制度的存在与发展受到威胁。20世纪80 年代末,巴西率先进行了参与式预算实践。20世纪90年代后期,欧洲、非洲、北美、亚洲的一些民主国家和地区也进行了一些温和的参与式预算改革,但效果均不如巴西有效(赵丽江等,2008)。因此,巴西的参与式模式成为最早而且最成功的公民参与模式之一。
  传统的预算模式是“自上而下”,即由决策者制定决策,再下达到公民社会,由行政者监督政策的执行。而参与式预算模式则具有“自下而上”的特征。参与式预算的实质是公民参与,其打破了传统公共预算领域所谓的专家模式。研究表明(马蔡琛等,2009),高质量的预算决策不仅包括专业化标准,还包括决策是否符合公民的意愿、符合大多数利益选择,以及预算规模和政策有效性等要素。参与式预算将民意贯彻到政府预算的决策过程中,使政府预算决策符合公共需求的偏好,从而保证政府预算的有效性。这可以部分证明实行参与式预算的必要性,从其可操作层面上来讲,只要对公民参与的深度和广度进行控制和恰当设定,保证收益大于成本,这一机制就充分可行。此外,参与式模式有利于增强公民对政府的信任度,能够推动民主和实现善治,也对消除腐败和官本位制度有所帮助。
  本文试图通过中国、巴西两国参与式预算实践的比较,分析其主要特点并总结巴西模式对中国的启示,为中国参与式预算实践提供切实可行的经验, 促进民主法治进程。
  二、中国的参与式预算
  随着2005 年中国浙江温岭“民主恳谈”的出现,国内开始对参与式预算进行关注及专门研究。“民主恳谈”引入了巴西参与式预算实践的相关内容,力图改变国内公共预算研究领域的垄断局面;同时,夯实基层代议制平台,使预算资源分配更加透明化、公开化。2006 年开始,参与式预算实践向江苏无锡、黑龙江哈尔滨等地区推广开来。与国外参与式预算实践相比,中国的参与式预算仍处于起步阶段(陈丽云,2009)。
  (一)浙江温岭新河镇实践
  2005 年,浙江温岭的参与式预算将民主恳谈的公众参与形式引入了基层政府预算过程中,在几个乡镇模式中,典型模式是新河镇模式。当地政府将整个预算交由民众代表发表其意见。浙江温岭新河模式可分为四个阶段:会前初审、大会审议、报告修改和会后监督。而民主恳谈机制则主要贯穿于前两个阶段中,即预算报告初审民主恳谈和人大预算民主恳谈(张学明,2010)。
  1.会前初审。由人大财经小组召集民意代表(对该政府预算感兴趣的各方人士)参与预算初审民主恳谈会,提供预算方案及细化说明,对其进行审议,代表和民众自由的发表意见并进行讨论,最后汇总各方意见形成预算初审报告。这一阶段,镇政府不介入其中。
  2.大会审议。由人大主席团组织人大代表民主恳谈,并做预算草案报告及说明;人大代表自由发言,对预算草案提出疑问、意见和建议,政府针对代表所提问题,进行相关解释。最后根据代表团所提出的意见,镇人大主席团与政府召开联席会议,由政府修改预算草案。此阶段,人代会的权威得到了充分体现。
  3.报告修改。人代会及各代表团对预算草案进行分组审议,并联名依法提出预算修正案。经人大主席团审查,符合条件的提交人大会议表决,若超过出席会议二分之一人数的代表赞同,则通过;反之,则不通过,并进行重新修改,直至通过。
  4.会后执行与监督。在人代会闭会期间,由人大财经小组作为常设的监督机构,对预算的实际执行状况进行监督,随时了解政府预算执行情况;政府每季度向人大财经小组汇报预算执行情况;政府预算的相关调整必须提交人大财经小组备案,此外,下一年度预算报告之前须对上年度预算执行情况进行审议。
  (二)江苏无锡、黑龙江哈尔滨实践
  2006 年,江苏无锡、黑龙江哈尔滨开始“参与式预算”实践,两地具有很大相似性,本文将之归为一类进行分析。江苏无锡只在街道开展了“参与式预算”试验,黑龙江哈尔滨则在街道开展改革试验的同时选择了少数农村进行试点。无锡、哈尔滨实践共分为四个步骤(何包钢,2011):
  1.宣传和征集意见。主要依靠社区或街道中的居委会和居民小组的前期宣传,明确试验目的和方法,以社区为单位召集居民开展民主座谈会,或发放问卷调查收集居民的意见,形成项目库以便于推荐候选项目。
  2.民主选举代表进行项目筛选。在项目选择时,一方面通过居民代表投票的方式进行选择;另一方面要在不同的范围内进行项目的选择,以保证全面性。最后以此来确定未来实行的项目,并形成项目初步预算。进行项目选择的同时,必须从参与的居民中采用民主方式拟定规则选出能够代表大多数人意见的居民代表。最后,通过召开群众代表大会投票决定正式实施的项目。
  3.项目实施。在此阶段中,首先要制定项目管理意见,规范项目管理,细化项目工程预算。居民可以对公布的项目预算方案提出自己的意见,也可以在办理相关规定手续后,参与或监督项目外包工作。
  4.项目评价与监督。组织代表和专家形成的小组对实施完的项目进行验收和绩效评估,并进行相关的审计,同时向居民发放问卷调查,以此作为预算项目的评价依据;此外,居民可以在随后的实施过程中继续跟进项目,并进行监督,提出相关意见。
  (三)模式与效果比较
  由于中国各个地区存在着不可回避的地方特色,所以参与式预算在实行的同时,也会有区别。浙江温岭新河镇实践和江苏无锡、黑龙江哈尔滨实践最大的不同在于温岭新河镇实践是由人大和公众广泛参加;而江苏无锡、黑龙江哈尔滨实践是在制定预算的过程中允许公众的介入,将计划内的一些建设项目公开,由公众进行挑选,而人大在整个过程中并没有介入过多的区和街道一级预算改革模式。浙江温岭新河镇实践比江苏无锡、黑龙江哈尔滨实践的时间长,效果更为明显。
  从2005-2010 年浙江温岭市已有十个镇进行试验,不但参与式预算试验地区逐渐在扩大,而且其还向市一级部门预算延伸。到2011 年,民主恳谈的范围扩大到上一年度的预算执行情况。2011 年1 月,浙江温岭市水利局、交通局等5个部门的财政预算开始接受人大代表和公民代表的参与式讨论,该部分预算占全市预算的70% 以上。国务院发展基金会也在江苏无锡市和黑龙江哈尔滨市组织了大规模的参与式预算试验(许峰,2006)。
  三、巴西的参与式预算
  参与式预算希冀于使公民在参与决策制定、分配社会资源、确定社会政策优先性,以及监督公共支出等方面发挥直接作用。同时,逐步消除对低收入、弱势及边缘群体的社会和政治排斥。索萨(2003)认为,这种新型民主实践能同时避免资本主义代议民主制和苏联式体制的弊端,是值得高度重视的新民主实践。
  (一)模式与特点
  本文以实施时间最长、实施效果良好的阿雷格里港市为例,参与式预算由某一具体的市政工程开始进而推广涉及到一般的社会政策。通过全体会议选举的代表和相关机构的意见汇总,在公共项目立项和实施过程期间对政府预算决策施加影响。
  从程序上来讲,阿雷格里港市的参与式预算主要包括三种自下而上的社区会议、专题会议和全市范围的代表会议三层主干组织机制,根据时间共分为五个阶段:
  1.每年3-4 月,居民根据地区划分参加各自地区的全体会议。这些开放性的会议主要是对外发布公告,并且审查上一年度的各种项目及相关预算,吸引新的参与者加入进来,选举产生新一届的代表,上一届的代表连任人数控制在一定的比例下。
  2.每年4-5 月,新一届代表将在固定时间召开社区会议,与社区居民讨论并筛选社区候选项目,将其按照重要程度编制优先项目序列。
  3.每年5-6 月,召开第二次公开会议,将编制好的优先项目序列进行公示,预算代表投票决定这些项目的优先性,并选举出参加更高一级的市预算议会议员。
  4.每年7-9 月,市预算议会议员根据一致同意的评价模型和权重标准分析预算需求。这些标准包括:地区确定的项目优先性;本地区人口占城市总人口的比例;地区贫穷或低收入的标准。通过运用权重乘数,这些标准就被转换成得分。某一个预算项目的得分越高,预示着它越有可能得到资助。
  5.每年9月,预算议会向市长提交参与式预算,市长认可预算会提交代表大会,代表大会一致通过,预算项目开始实施。在预算项目实施过程中,预算代表将对其实施进行监督,并且可以修改项目预算解决有争议的问题。
  巴西阿雷格里港市的各种非政府非盈利组织非常活跃。同时,从预算草案的起草制定到预算工作的确定和执行阶段,参与式预算每一阶段都有志愿者参加。NGO和志愿活动等社会资本的丰富度与参与式预算的整个过程互相影响、互相促进。
  (二)巴西参与式预算的成效
  参与式预算由最初在阿雷格里港市的试用,到巴西国内80% 的城市普及推行,这是一个极为成功的公共管理创新实验,它展示了一种可能实现民主的途径。从实践来看,截止2006 年,已经有11 个国家25 个城市主要通过这种模式来制定城市预算和公共政策,超过200 个城市采纳了参与式预算以及其类似的模式进行市政管理。以阿雷格里港市1989-1998 年为例,1989 年阿雷格里市财政总收入为2亿美元,到1998 年,迅速增加到5 亿美元,增长了一倍多。享有供水服务的人口比例从80% 上升到98%,享有市政府污水排放系统服务的人口比例由46% 上升到96%,一份有影响的商业杂志连续四年将阿雷格里市评为“巴西最佳生活品质的城市”。在公立学校的学生增加了一倍,贫民区每年新铺路30 公里,由于预算透明度的提高激发了社会纳税的主动性,财政税收也增加了一倍多(陈丽云,2009)。在巴西的南部地区,在有相对高的税收基础上,参与式预算执行的最初十年里,地方税收增长了196%。当然,这种模式也存在着不可忽视的缺陷,就是目前涉及的预算公开方案仅限于短期及中期的公共建设工程,很难使公民考虑整个城市长期的未来发展计划(马骏等,2003)。
  四、中国与巴西参与式预算模式的比较
  (一)预算信息公开方面
  1.预算信息内容不同。中国实践中的预算信息公开程度无论在深度还是广度上都不及巴西。中国公开的预算信息内容都过于笼统,科目专业性过强,不利于普通公民了解和参与。预算信息的技术性和复杂性在一定程度上限制了一部分公众和社会群体的参与。
  2.预算知识宣传、普及程度不同。由于中国的参与式预算实践发展时间、发展条件、发展进度都不及巴西,所以对于预算知识的普及程度也低于巴西。在巴西,除了媒体力量对预算知识的宣传,公民更积极主动地了解预算内容、预算标准。而在中国,只有一少部分与参与式预算有关的人大代表及公民代表了解这些方面的知识。
  (二)政府和公民参与方面
  1.主导者和参与人员范围不同。在巴西模式中,NGO组织在预算过程中起到了主导地位,其与社区资源极高的结合程度在协调利益、化解矛盾、提供服务与监督等方面发挥了独特的作用。政府通过其建立了参与式预算平台,使参与人员的数量及层次更加广泛,这样有利于奠定参与式预算的民主基础,确保参与式预算目标的实现。中国参与式预算是由政府主导的预算模式,参与力量较为单一,范围狭窄。例如,在浙江温岭模式中参与代表主要是在工业、社会发展和农业三个领域的人大代表及相关专业人士;在江苏无锡、黑龙江哈尔滨模式中,参与人员主要是居民代表。2.政府和公众角色转换程度不同。参与式预算不同于其他模式的一点就是希望转换政府和公众的传统角色定位,将本来处于“管理者”和“控制者”地位的政府与本来处于被管理和被领导地位的公众放置在平等的地位。但是,实际上在中国几个试点地区,政府仍然不能摆脱原有的“控制者”形象,并且选举出的代表的身份感也不强,导致候选项目一旦确定,在执行过程中,本应进行监督和决策的代表大会发挥的作用微乎其微,基本还是由政府在把握这些项目的进度及走向。公众对于参与式预算实践仍抱有质疑和观望态度。
  3.公民代表选举过程不同。通过对比巴西模式和中国实践可知,在代表选举过程中必须考虑三个问题。一是如何把握选举数量以及相应的比例要求;二是通过何种方式确定所选举的代表具有相应能力。三是如何细化和公开预算信息,普及预算知识,对代表进行系统化专业化培训。目前,在中国的实践中选举走过场的现象普遍存在,而且之前的全民动员大会宣传力度不够,这也会影响到代表选举的质量。众多投票人对候选人不了解,投票随意性过大。
  (三)预算项目草案方面
  1.候选项目选取范围不同。从巴西整体来看,巴西各个地区几乎全部项目都采用了参与式预算模式进行选择、确定及后期的执行和监督。而在中国的两个试点中,政府只是选择了少部分对城市发展影响相对较小的项目进行参与式预算实践。虽然近几年,试点地区参与式预算涉及的项目逐渐变多,候选项目规模也在扩大,但是毋庸置疑的是,参与式预算进度和政府支持力度还不够完善。
  2.预算项目草案编制过程和时间不同。在中国,代表只有预算初审权以及对草案项目的增减或否决,几乎不参加草案编写。草案形成以后直接提交党委,由党委提交人大通过。通过这种途径提交的预算草案和候选项目再进行改变的阻力很大。例如,黑龙江哈尔滨就是由政府确定候选项目,公民在这些候选项目的基础上召开居民代表大会,进行投票排序,确定候选项目的次序以及预算额度等相关问题。此外,巴西的编制周期很长,一般长达3-5 月,但是中国的试点实践中一两天内就进行了本应一个多月进行准备的项目。
  五、结论及启示
  通过以上比较可以发现,中国和巴西的政治架构及实践基础完全不同,巴西基于社会改革,因而具有更多创制意味;而中国则基于完善已有的社会政治体制,实践方式更为缓和,完全借助政府支持。通过实施参与式预算实践,两国都在提高行政效率、扩大公民有序参与程度等方面获益良多,因而,参与式预算是实现善治的新途径。结合实践中遇到的问题,中国参与式预算实践的完善和发展仍需解决以下问题:第一,如何使预算信息公开化程度得到提高;第二,如何更好地利用和发展公民社会组织培养公民参与精神;第三,通过实践及参考巴西经验解决预算草案在具体实施过程中面临的问题。通过实践摸索解决了这三个关键问题,中国的参与式预算才能结束“萌芽”现状,步入发展、成熟阶段。
  通过与巴西模式的比较,对中国参与式预算未来发展的启示有以下几个方面:第一,必须适当简化和易化预算信息内容,使其更易被大众了解和运用。与此同时,政府参与积极普及预算知识,扩大了解预算知识群体的范围。
  第二,随着中国NGO 组织的逐渐健全和发展壮大,在今后的预算实践中可以考虑把志愿者参与作为项目优先考虑的一个标准。值得注意的是,如何降低公民社会组织的准入建立条件,及对其的相关管理措施,也是中国政府需要思考和重视的一个方面。此外,如何能够真正代表公民意志,按照公众意愿选举也是需要继续探索的方向之一。
  第三,对于中国的参与式预算实践而言,在未来的实践发展中必须逐步增加中长期项目计划,同时增加城市重点项目计划。学习巴西模式,由参与式预算委员会、市长办公室以及社区关系协调办公室共同编制预算草案,完成以后将草案重新返回社区,在得到公众认可后提交给市长;并且增加草案编制时间,细化编制过程,编制完成后返回社区进行讨论。这三个方面彼此影响、环环相扣、息息相关,中国必须在参与式预算实践过程中把握全局,使三者产生良性循环互相促进,在这一过程中构建真正意义的公共管理空间,培养公民的公共精神,逐步向民主、善治的方向迈进。 

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