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巴西改革经验:参与式预算改革

责任编辑:ccpg  来源:“公共预算与政府创新”研讨会论文  作者:布赖恩  人气:128  发布时间:2014-03-11 14:26:10

第一章 导言 
       参与式预算是一种创新的政策制定方式。参与式预算项目中公民将直接进入政策制定过程,通过每年举办的各种政策讨论会,公民有机会参与分配资源、决定各种社会政策实施的优先次序,并对公共支出进行监督。设计参与式预算项目就是要把公民纳入到政策制定过程中,以刺激行政改革,并向低收入家庭分配公共资源。随着低收入者和传统上被排斥在政策制定之外的政治活动分子有机会参与到政策制定过程中来,社会政治的排他主义受到了挑战。政府和公民发起参与式预算项目旨在: 
  
        (1)促进公众学习和参与; 
  
        (2)通过改进政策制定和资源分配水平实现社会正义, 
  
        (3)改革行政机构。 
  
        参与式预算项目通过预算过程的透明化、公开化和公众化,来解决各种巴西传统政治痼疾,如庇护主义、社会排他主义和腐败等等。它将政策制定的地点从政治家和技术官僚的私人办公室挪到公众论坛,以增加政策制定的透明度。参与式预算还将扮演“公民权学校”的角色,促进公民像理解政府责任那样更好的理解他们作为公民的权利和义务。为了解决在巴西城市和城镇发展中出现的无数社会和经济问题,政府希望通过这种预算方式促使公民提供有用的、创造性的解决办法。公民还要学会就稀有资源和公共政策优先权的分配问题,在他们自身之间以及他们与政府之间展开谈判。 
  
        我们必须清楚地认识到参与式预算项目并没有准确精密的通用模型。虽然存在一些相似的原则和制度机制,但是参与式预算项目必须根据每个城市或州不同的政治、社会和经济环境来构建。尽管如此,本报告仍将提出一个最具代表性案例的综合分析。 
  
        我们假定在巴西发展出来的这套制度工具,或多或少地适用于其它地区。巴西各个自治市和州都配合了参与式预算项目的开展。该项目已经成功地在富裕的南部地区(阿雷格里港)、工业化的圣保罗地区(圣安德雷)、以及北部的亚马逊河地区(贝伦)得到实施。我们希望在世界不同角落的市镇、州、国家政府能够重视利用该项目的经验,开发出综合预算、政策制定和公民参与的工具。最后,我们也希望非政府组织和地方政治活动分子能够借鉴巴西的经验来推动正式的参与式预算项目的发展,或者其它非正式的由参与式预算项目启发而来的预算监控项目的发展。 
  
        一、 参与式预算发展历史的简要回顾 
  
        参与式预算项目是巴西现有民主扩展和深化的众多成果之一。虽然在1985年民主政治就得以重新确立,但巴西政治一直都受传统上庇护主义、社会排外主义和腐败的困扰。众多政府组织、非政府组织、社会运动团体和政党已经转向支持参与式预算的理念、价值和规则,以改善政策结果,加强巴西民主政治。 
  
        1989年,在阿雷格里港地区的南里约格朗德——巴西南部诸州的首府初次使用了参与式预算。阿雷格里港地区拥有超过100万的居民,按照巴西的标准属于富裕居民。1988年,工人党(建立于1964-1988年军事专政时期)在市长大选中获胜;他们在竞选中主张民主参与和“公共支出优先权倒置”,后者意味着扭转长久以来公共资源向中上阶层倾斜的倾向。参与式预算项目开始作为帮助低收入阶层获得更多公共支出的途径。 
  
        1989年,当工人党入主阿雷格里港市长办公室时,他们面临的是已经崩溃的市政当局和紊乱的行政机构。在头两年,政府尝试了不同的机制来加强财政约束,促进公民直接参与政府活动以及扭转往届政府社会支出优先排序。参与式预算就诞生于这些尝试的过程中。1989年和1990年,在参与式预算实施的头两年,参与的公民不到1000人;而1992年参与者猛增到了将近8000人。1992年工人党再次赢得选举以后,参与式预算项目呈现出旺盛的生命力,每年的参与者增加到了20000人。随着公民逐渐意识到参与式预算是重要的决策制定方式,参与人数还在继续增长。 
  
        参与式预算模式很快传遍巴西。截至2000年6月,估计有近100个城市和5个州在实施某种类型的参与式预算项目。当然成功与否有着很大的区别,因为一些政府只是在口头上承诺实施参与式预算项目,而另一些政府则因为财政上受约束而不能实施这项新成果。 
  
        二、 全文结构 
  
        为了更好的介绍参与式预算模式,本文分为九个部分。各个部分的主题和核心思想如下: 
  
        第一章:导言 
  
        第二章:基本条件:在什么样的基本条件下参与式预算项目得以实施? 
  
        参与式预算项目一般在地方和州政府得以实施。且这些政府倾向于以公民参与和社会正义为焦点的改革。 
  
        第三章:游戏规则:游戏规则是什么?以什么样的特定方式将公民纳入到政策制定过程? 
  
        参与式预算项目要以一套复杂的规则为基础,以明确政府和参与者的职责。分配稀有资源的政策制定过程和会议依照这些规则来进行。 
  
        第四章:社会政策和公共建设工程:参与者在参与式预算当中会选择什么样的社会政策和公共建设工程? 
  
        参与式预算的参与者会在两个方面选择特定的公共建设工程和社会支出次序:“参与式预算公共建设”和与“参与式预算一般性议题”。 
  
        第五章:活动者、动机和策略:不同的活动者参与的动机是什么? 
  
        地方政府、公民、自愿组织、非政府组织和商业团体会因为不同的原因支持或反对参与式预算。他们参与的动机往往截然不同。 
  
        第六章:行政改革:为匹配新的政策制定系统,行政机构要如何改革? 
  
        政府必须增强对行政机构的控制力,以便提供信息、支持新的计划和项目以及实施既定的建设工程。 
  
        第七章:缺陷:参与式预算有什么缺陷? 
  
        参与式预算项目提供了新的参与机会,但这造成的影响和后果却可能限制地方的政策制定。而且参与式预算项目很容易被政客操纵甚至破坏。 
  
        第八章:预期效果:参与式预算能达到的最好效果是什么? 
  
        参与式预算项目在巴西的传播引起了各方面的关注,产生了多种效果。本章分析参与式预算项目如何:
  
        (1)促进公众学习和参与; 
  
        (2)通过改进政策制定和资源分配水平实现社会正义, 
  
        (3)改革行政机构。 
  
        第九章:参与式预算项目能够走出巴西吗?:参与式预算项目能够在世界上其它国家和地区实施成功吗? 
  
        在思考参与式预算项目在其它政治和社会环境下是否是合适的政策制定程序时,必须考虑政府组织、非政府组织和公民社会等因素。 
               
          
          
第二章:基本条件 
  
        一、 行动者、政府和政治环境 
  
        参与式预算最初是由激进的地方政府实施的。这些政府大都获得了社会运动团体、联盟和非政府组织的大力支持。参与式预算的出现是进步的政党和公民社会团体联合的结果。在巴西的军事专政时期(1964-1985),一个激进的公民社会逐渐形成,他们努力寻求着能够克服巴西排他主义历史传统的新策略。在公民社会中形成了两种重要需求:(1)国家分权化和民主化进程中的透明化和公开化;(2)政策制定上公民参与度的提高。参与式预算项目就是这些需求的产物。虽然进步的政府部门逐渐推动了参与式预算项目的实施,但形成阶段之后就被中立的和右派的政党所掌控。一旦推动其实施的政党失去执政地位,参与式预算很容易被操控和实施不善。 
  
        一个城市中宽泛的政治环境是参与式预算项目得以成功实行的一个重要因素。现有的由社会运动组织、社区团体和其他自愿组织形成的人际网络可以给这些实证性的项目提供重要支持。参与式预算项目依赖于积极的公民参与,从而不仅选择出新的政策,而且使得政府的改革合法化。高度的参与率有助于政府政策的合法化。很难定义一个参与式预算项目实施和发挥作用所必需的公民社会活跃程度的最低水平,但是参与式预算项目实施最为成功的市镇往往公民社会都已长期地有组织化了,这一点非常值得关注。 
  
        在巴西的宪法和法律体制环境下,注意到市长拥有对预算和行政事务的实质权威这一点是很重要的。立法机关在地方(市参议会)是没有影响政策制定的实质性权力的。这就给市长改革提供了充分的空间,因为市长的权力几乎不受制约。市长可以在立法机关不同意的情况下仍然实施参与式预算项目。而立法者则倾向于不支持参与式预算项目,因为这削弱了他们对资源分配的影响力。 
  
        二、 税收和可支配资金 
  
        可支配资金对参与式预算项目的实施来说非常重要,因为它增加了公民直接选择政策结果的可能性。政府的财政弹性越高,公民在选择新的公共建设工程上能够施加的影响就越大。政府必须拥有足够的资源来启动公民选择的公共建设工程。虽然多数参与式预算项目关注地方市政当局的全面财政状况,但是主焦点仍是可支配支出。巴西各地方市政府的已逐渐趋向“得体”,有12-15%的有效预算用于新的公共建设工程。 
  
        在巴西,中小规模的市(居民少于20万的市)往往没有足够的可支配资源用于新的投资,这使得政府很难以推行参与式预算项目。如果财政上受束缚的市政当局决定实施参与式预算,其焦点从选择特定的公共建设工程转向在债务、税收和获取有限资源等问题上的广泛讨论。首先地方政府必须花费合适的时间和精力向参与者解释市政当局所面临的财政困难,然后参与者必须就政府的政策优先权进行表决。参与者将不会选择特定的公共建设工程来实施,而将以广泛的方式关注政府如何使用现有的资源。 
  
        参与式预算项目也关注税收。在最初的信息会议上,大量的讨论都集中于地方市政当局的财政状况。会议还关注政府征收税收的类型和数量。这些讨论进一步引发对“谁支付税收?”、“政府如何提高税率?”等广泛议题的讨论。参与式预算的参与者和政府必须共同合作探讨创造性的办法,来征集有效资源。 
          
第三章:游戏规则
 
  
        大多数的参与式预算项目的规则都很类似,尽管并不完全相同。这些规则往往是由公民选举产生的政府制定的。参与者必须赞成这些规则及其相应变化。尽管各个城市的规则不尽相同,但是仍然可以总结出参与式预算项目的一些典型原则。为了行文简洁,我们将集中关注地方层面的市政府。 
  
        (1)对参与者及他们选举出来的代表(公民代表)持续的动员。定期的信息发布会、年终的报告和谈判协商过程都是会议关注的焦点。 
  
        (2)将市按区域划分以推动会议的开展和资源的有效分配。 
  
        (3)政府编制生活质量指数。严重贫困地区、人口数量过度地区和基础设施薄弱地区将比发展水平较高的地区获得更多的资源,这样做是为了达到社会公平。各市政当局各自设计规则确保资源的公平分配。 
  
        (4)参与者和政府间在政策和资源问题上的公共协商和谈判。选举出来的代表须调查所有将被表决的工程选址以做出最后的决定。这便于公民对被提议的工程进行社会需求的评估。 
  
        (5)代表就最后选定的工程进行表决。表决结果记入公共档案。 
  
        ·市理事会。各地区选出两名代表组成理事会以监督项目实施,理事会与地方政府定期会面来完成这样的目标。 
  
        ·每年的预算被参与者最终通过以后,执行者将它提交给城市理事会以获批准。 
  
        ·年终报告必须详述将要实施的公共建设工程和项目。建立地区委员会以作为工程建设和实施的监督机制。 
  
              下面的年度流程图(图1.1)表明了政府和公民分担的职责。

 
  第一轮 
  
        表1.1列出了在参与式预算第一轮环节上政府的角色和参与者的职责。第一轮一般在三月到六月完成,往往涉及信息的发布、政策的初步讨论及代表的名额。各地区会议的动员程度是很高的,因为出席者将决定该区代表的名额,以参加全市会议。由于最终投票是在全市范围举行的,因此某个地区的代表数量越多,该地区获得选择工程的可能性就越大。

 
    无论是全市还是地区层面的会议,往往持续两个小时左右。会议的第一部分是参与者之间互相沟通信息,第二部分是代表们正式陈述报告,最后是问答时间。参与者的提问往往限制在三分钟以内,三分钟的时间限制有助于保持会议进行的节奏。当参与者分析分配给他所在地区的资源水平时,他们之间会就被提议的工程项目及其优先权进行非正式的商议和谈判。代表是无偿参加会议的,但一些市区会提供交通补贴。 
  
        第二轮 
  
        第二轮将确定政府下一个(或两个)财政年度将要实施的政策和工程。在这里,参与者必须获得充分的信息以提升他们所在地区的优先权并在全市会议上进行决策。全市会议将最终确定公共事务及各地区的优先权。

  
     资源的分配基于两个标准。首先是生活质量指数。每个地区根据该地区的总体需求将获得特定比率的预算。富裕的基础设施发达地区的预算比例将比贫困的基础设施落后的地区低。第二个标准是地区内的动员和商讨过程。有组织的团体就其所在地区内的有效资源进行竞争、动员、商议和谈判。优先权的选择是该过程的一个关键部分,因为参与者必须调查被提议工程的选址,如此他们能够亲自评估其需求水平。   

 

     图1.2表明了预算规程的最后阶段。市预算委员会将选中的工程提交给市长办公室,市长的工作人员将该提议添加到已有的预算项目(如债务支付、人事等)中,并一起提交给立法机关正式批准。在巴西立法机关相当软弱,因此预算一般都会被批准,之后最终预算结果即在下一年度执行。 
           
      尽管参与式预算多数的关注焦点是在政策的选择上,但是被选出工程的执行情况也是非常重要的。执行是一个持续全年的过程。许多改革都是在政府和官僚机构内部进行,虽然参与者会参加监督会议以确保政策会依据先前已定的标准执行,但他们的角色和地位仍会在政策执行过程中被削弱。

  
  例如在贝洛奥里藏特,全市性的委员会必须批准技术性规划,这些委员会也监督公共建设工程是否依据已定的技术性规划执行。组成地区性委员会是为了实地监督建设工程,以确保公共建设工程是按照先前已定的标准执行的。这是一个非常重要的环节,它可以降低公开腐败发生的可能性。而在累西腓市,政府未能对独立有效的监督委员会给予足够的支持,因此限制了公民对市政工程进行监督的能力(对此问题的进一步讨论见第七章)。 
          
第四章:社会政策和公共建设工程 
  
        参与式预算所讨论的项目一般有两类。一类是公共建设的参与式预算,主要关注特定的公共建设工程;一类是一般性议题的参与式预算,主要关注一般性的政策支出。 
  
        一、 公共建设的参与式预算 
  
        大多数参与式预算项目最初都以特定的公共建设为焦点,随着时间的推移,讨论渐渐扩展到了一般性的社会政策。政府最初选择特定项目作为起点有几个现实原因。 
  
        首先,对特定公共建设的关注使加强了参与和结果之间的直接联系。当参与式预算的参与者们选择了一项工程,他们很显然会希望政府实施这项工程。当政府成功实施了这项工程,就会使公民增强这样一种观念,即参加参与式预算项目是提升现状的一个有效工具。在阿雷格里港市和贝洛奥里藏特市,有巴西最成功的两个参与式预算项目,这都可以归功于参与式预算激励了公民参与积极性,因为参与者们做出的决定导致了实际的政策改变。参与者数量在这两个市每年都在增长,因为公民意识到了参加参与式预算项目是确保他们地区获得新的资源的主要(如果不是唯一的话)方式。 
  
        其次,对特定公共建设的关注可以让社会团体明确他们自身的发展。这里我们假定公民比政府官员更了解关于他们自己的问题,并会根据他们的需求就提议的公共建设竞争。通过给予公民选择公共建设的权利,参与式预算项目对政策制定过程进行了分权。这是一个授权工具,许多地方组织一开始只提议小的工程,如街道路面的铺设;但随着时间的推移他们将扩大参与范围,如要求实施住房工程和建立卫生设施。 
  
        第三个重要的原因是巴西地方政府必须负责小型基础设施的建设。公共建设工程是政府和社区领导之间关联交易的重要资源。将公共建设置于参与式预算的中心焦点,以希望能够打破政治庇护网。要打破政治庇护网,必须使公共讨论有权接近公共建设的技术信息和最终执行情况。为使公共建设避免用于庇护交易,政府和社区领导希望能出现一种新的政治策略。 
  
        最后一个原因是为了增强参与者对于市政当局的权力和职责的理解。参与者学会理解适当层面政府拥有的权力的分配,这有助于他们对合适的政府部门寻求帮助。同时由于社区领导更好地理解政府的有限权力,这可以使民众受到教育并使市政府受益。例如,在圣安德雷市,参与者起初关注暴力行为和警察腐败,而圣安德雷市并不拥有警察事务的权限。于是,参与者们逐渐地将关注焦点转向了市政府实际拥有的权力和资源。 
  
        二、 一般性议题的参与式预算:广泛的社会和公共政策 
  
        在参与式预算实施了几年以后,市政当局通常会尝试使用不同的方法将讨论和辩论扩展至政府一般性的社会政策上。这一举措的目的主要是通过由公民确立政府事务优先序列,进一步推动政策制定过程的民主化;同时也为了鼓励参与者从整体上对这个城市进行分析和理解,而不是仅仅关注他们所在地区的那些问题。这是参与式预算授权和“公民权教育”的组成部分:鼓励公民为广泛的社会变革而努力。 
  
        一般性议题的参与式预算会议允许参与者对公共政策设定优先次序。首先这个过程需要政府对现行的政策和支出优先权提供详细的信息。其次是参与者针对评估政府确立的优先权进行一系列的讨论。最后是对参与者认为的优先权进行整理排序。参与者关注的是政府已有的政策而不是提议或就他们自己提议的政策进行辩论。例如,参与者们就产前护理或者根除传染病的支出水平确立优先次序。但是他们不能独立地提出新的政策。 
  
        讨论的质量会有显著的不同。一些参与者长期主张某项议题(如卫生保健、住房或教育)。但他们关于这项政策议题的知识水平很低。项目实施过程中一个复杂的地方就是只拥有低水平的信息和知识的参与者却拥有大多数的政策舞台。当大多数的参与者服从有经验的政策鼓吹者或政府的立场时,政策决议很大程度上就像是玩“粘橡皮泥”游戏。这是参与式预算项目很明显的缺陷:只拥有少量信息和不具备专门技术的公民参与重要的公共政策决议。 
  
        在阿雷格里港市,一般性议题的参与式预算在交通领域成功地将地区领导者和出租车司机拉到一起来讨论问题。地区的领导者叫嚷道要增加公交线路而出租车司机坚持资金必须用于减轻他们的压力以更好地提供服务。这个讨论会给有关当事人提供以一个机会,让他们公开表示他们的意见并寻找解决办法。 
  
        在贝洛奥里藏特市,参与者们确定政府社会支出的优先权。由500名选举出来的公民代表来权衡在下一个财政年度各城市机构将会拥有的有效资源水平,议题从住房到卫生保健到基础设施都包括。但许多参与者是在这个过程中现场学习的,几乎没有人精通于两个以上的政策领域。这就使得一些公民代表在某个政策领域几乎不具备专门知识和技术却做出了选择。对这些问题缺乏系统研究是的我们对这个问题的影响程度缺乏可靠的认识。
  
        实施一般性议题参与式预算的压力在于见多识广的政治活动分子是引导这些讨论还是控制它。这个问题在参与式预算实施的最初几年非常严峻。随着项目的发展,我们期待参与者们的平均政治意识水平也随之增长。一直以来,对参与式预算项目争论的核心都集中在公众觉悟是否提升这个问题上。我们并不清楚参与者能否获得必要的信息和知识从而成为成熟的政策主张者,以及他们的参与能否使得政府政策选择的合法化。 
  
        还有一个类似的问题就是,不了解情况的公民可能会选择与政府选择不一致的政策(如参与者们表决的结果是政府应该使用的资源远超出政府的既有能力)。不知情的公民做出的决定有使项目出轨的危险(如要求超出政府能力范围之内的支出)。尽管如此,大多数参与者看起来还是很清醒,即参与式预算项目的影响必须限制在政府收入和权力约束以内。 
          
第五章:活动者、动机和策略 
  
        政治和社区领导拥有不同的动机来促进或参与这些新的政策制定方式。这些动机各式各样,包括政府责任、增强社会正义、建立一个“好政府”,也有可能仅仅是铺设一条街道。自我本位主义的和基于团体的政治主张都在参与式预算的框架下受益。前者是社区领导致力于保证他们社区高水平的资源,后者是基于生活质量指数的规则确保个人和团体都受益。 
  
        一、 地方政府 
  
        地方政府实施参与式预算项目目标包括形成政治支持基础、更为公平地分配稀有资源、增强公众认知度、提高政府透明度。下面将逐一进行分析。 
  
        首先,关于形成政治支持基础。参与式预算项目往往是由左派进步党派实施的。在赢得大选之后,按照改革的承诺,市长通过实施参与式预算向传统的统治方式发起了挑战。通过提供公开、透明的政策制定过程,设计参与式预算项目推翻庇护主义。庇护主义是两个处于不平等地位的活动者之间的私人交易。这种交易可以使他们相互受益,这使得两个合作者力量更为强大,以维持他们的政治、社会和经济地位。巴西的政治精英长期使用庇护主义支配下层社会。改革的政府坚定的认为决策权的授予会破坏庇护主义政治而有助于他们改革的政府。参与式预算项目为改革主义政府提供了摧毁传统庇护主义网络的手段。 
  
        参与式预算项目绕过立法机构和根植于其中的多重庇护网络。这是参与式预算项目最具争议的地方,因为立法机构实质上在政策制定过程中没有扮演任何角色。尽管这已经远远超出本手册所要讨论的范围,绕过立法机构将权力直接转移到公民社会是非常值得注意的。 
  
        第二,参与市预算的规则有意将资源分配给低收入地区。这一基于政府编制的生活质量指数的规则允许资源进行再次分配。依据生活质量指数,参与市预算认为贫困地区应该比富裕地区获得更大比率的资源,从而政府能够将较多的资源用于基础设施发展水平较低的低收入地区。这支持了社会正义的广泛主张(在巴西这也是多数改革主义政府的重要政纲)。 
  
        第三,公民动员活动也同时是对民众的知识普及过程,这也许会影响参与者的政治和社会觉悟。改革的政府认为,大多数低收入的巴西人不了解政府、政策制定过程和权利,这种情形已经开始阻碍社会变革。政府实施参与式预算,他们相信,提升公民的政治觉悟是政治、社会和经济结构改革的重要组成部分。 
  
        最后,改革的政府实施参与式预算项目提高透明度,希望减少腐败和提高官僚机构效率。通过增加监督资源分配的公民的人数,参与式预算项目可以减少腐败。在巴西腐败猖獗,因此改革主义政府主张召开多重的公开会议和勘查委员会议降低腐败发生的可能性。 
  
        二、 公民 
  
        公民参加参与式预算项目拥有很多原因。首先,参与者偏好于参与公共决策过程的途径增加。公开的会议和决策过程降低了公然的庇护主义发生的可能性。通过召开公开会议,公民可以表达出与传统或流行不同的观点,因此他们参与社会事务的权力得到了加强。更进一步的说,如果公民的参与努力和政策结果之间建立了直接联系,授权甚至会被加强。 
  
        公民的第二个重要动机就是获取信息。信息会议给公民提供了一个广泛了解政府和政府责任、政策和政策制定的机会。巴西的预算和政策制定长期以来都是黑箱操作,其具体过程只有政府官员才清楚。参与式预算项目向公民提供了获取必要信息的渠道,从而使他们更好地了解政治和行政环境。除了预算信息,公民还可以获取诸如分区制、土地使用法等技术上的信息,而这些信息往往不是普通公民可以获取的。参与式预算项目使得公民能够与政府官员共事,共同解决紧迫的法律或其它技术问题。 
  
        另外,在参与式预算中发展出来的公民参与和政府提供服务质量的直接关系也是公民参与项目的原因。公民通过选择公共建设工程的方式直接改造他们居住的地区。参与者们通过各种技术计划(如下水道系统的安装、新住房的建造等)并监督公共建设工程的实际执行。例如在贝洛奥里藏特市,所有的技术计划都必须提交给地区会议予以表决。在讨论和修改之后(有时计划需要重新拟定),地区会议才最终批准计划。这有助于确保承包商按照已定的契约提供服务和物品。人们普遍认为这样提高了服务质量并降低了承包商欺诈的可能性。 
  
        三、 志愿组织 
  
        像社会活动团体、地区性组织等志愿组织参加参与式预算的主要动机是间接的。分配物品的一个标准是参加会议的公民人数。志愿组织动员的公民人数越多,他们地区获得的物品和资源就可能越多。活动和产出间的这种联系加强了志愿组织的重要性。 
  
        第二,参与式预算为志愿组织建立更广泛的支持者网络提供了一个机会。志愿组织与潜在的联盟有更多的接触,这增加了建立更广泛的社会和政治联合的机会。由于在参与式预算项目中,许多围绕住房、下水道问题等特定需求的商议都源自于组织,组织与其他组织谈判也就成为顺理成章的事情。这当然也使许多善于谈判的组织获益;这也不可避免的加剧自愿组织之间的潜在竞争( “缺陷”一章将对此进行详细讨论)。这也许会导致冲突的增加而不是团结的巩固。另外,一些志愿组织在参与式预算实施之后影响力下降:在参与式预算之前,它们热衷于与政府保持紧密的关系;而实施了参与式预算之后,私人关系已经无法维持生存,它们必须按照规则通过竞争以保障他们的资源。 
  
        第三个动机是发展影响动机的能力。社区的各个社会团体决定了该地区的基础设施建设。组织与技术专家官员和非政府组织专家一道设计发展计划。议题导向的社会运动团体(如卫生保健运动团体和环境主义者)参加参与式预算,塑造着广泛的公共政策。他们有机会与政府官员一起引导短期资金和长期计划,从而可以影响政策结果。当然,自愿组织与国家之间的紧密联系不一定总是有积极作用的,因为这种关系很可能影响社会运动团体的特征和目标。而这也是政府官员和支援组织所一直致力于解决的问题。 
  
        四、 非政府组织(NGOs) 
  
        参与式预算项目向非政府组织提供了一个与公民和政府一道应付最紧迫社会问题的机制。在一些市,非政府组织在项目中有直接的任务,即作为调节和监督角色,或作为政府和参与者之间的协调者。当非政府组织在此过程中发挥直接的作用,它们往往可以提升公民的权力并提高政府透明度。 
  
        而在其它市,非政府组织作为咨询机构向参与者提供支持。由于非政府组织的专业化,他们比一般的参与者拥有丰富的技术和管理技能。建筑师、会计师和社会工作者通常丰富的知识和信息,这使得他们可以很快地理解被提议的政策及其潜在影响。非政府组织与政府的距离使得他们可以更好地提升参与式预算的综合价值,并确保政府为公民利益而工作。例如在阿雷格里港市,一个叫Cidade非政府组织专门针对公民和公民代表出版关于参与式预算项目的月刊。作为参与式预算项目提倡者,它也同时通过这样的方式监督各种政府支出和决策,成为项目的监控器。 
  
        同时,非政府组织在最初的授权和学习会议上往往扮演重要的角色。非政府组织通常比政府更善于向普通公民传递一系列复杂的信息,因此政府常常委托非政府组织提供这样的服务。但是由于这种委托关系这就有可能背离非政府组织的宗旨,因此会使得参与者产生一种疑问:非政府组织在参与式预算项目中到底是宣传者、批评者还是参与者? 
  
        五、 工商业组织 
  
        工商业组织支持参与式预算项目,因为参与式预算项目提高透明度,减少腐败。因为税收可以得到更为有效的利用,因此工商业组织还从项目本身获益。尽管参与式预算项目不一定非要涉及到财政改革,但对预算的关注常会导致政府整顿财政。更加健康的财政状况是参与式预算项目的间接结果。 
  
        在工商业内部,承包商和建设者直接受益。工程选择机制和实施方式的调整使得承包商可以在公开公平的环境下竞标,而无须再支付回扣和贿赂以确保他们的工程得以选中和实施;另外,工程的时间和顺序都被记入公共档案。这样,人们营私舞弊的热情就会降低。另外,因为许多通过参与式预算过程选出来的工程都是小型规模的,小承包商也会获益。 
  
        最后,一旦参与式预算项目在主要的政策制定过程中作为一项固定制度时,为了保证发展,商业组织会参与到这个过程中来。例如,一个地区的商业组织也许希望铺设街道,安装照明系统,他们就必须组织成员参加会议以保障他们的需求得到满足。同样的,出租车司机可能已经参加了“与交通相关的参与式预算”以获得他们的需求。 
          
第六章:行政改革 
  
        地方政府的行政改革是参与式预算项目的重要组成部分。尽管行政机构的改革最初并未作为参与式预算项目的必要因素来考虑,但是它已经作为一个无意结果出现了并对于参与式预算过程的成功与否影响重大。 
  
        有助于行政改革的第一个因素就是行政的分权。这种分权从市行政管理的物理分权开始,主要形式是政府机构的分支或区域办事处。分支办事处使得公民更直接也更容易接近政府和行政官员。这对那些最贫困居民所在的偏远地区尤其重要。同时直接在地区而不是在市中心举行会议可以让公民更容易克服时间和金钱成本引起的参与障碍。 
  
        决策领域的分权也是重要的一步。决议不再是在市政府范围内由一小撮政治和技术精英做出,而是在地方的公共讨论会上做出。这给公民提供了前所未有的接近专业和技术官僚的权利。公民能够与这些官僚一道操纵复杂的政策制定领域。 
  
        分权可以给相关群体提供有目的的信息。通过位于偏远或城市外围的分支办事处,技术官僚们可以更好地认识到参与者们希望掌握什么类型的信息,这样他们可以做出有见地的选择。例如,生活在山区的公民将获得适合他们生活状况的关于排水排雨设施的技术信息,而生活在都市中心的公民将会获得关于翻修破旧基础设施的成本和复杂性的信息。 
  
        行政改革的第二个关键部分就是将不同的官僚机构综合进政策制定和执行过程。行政部门,譬如卫生或教育部门,在参与式预算过程中不能作为一个孤立的机构运行,而是必须与计划编制部门和参与式预算的参与者们紧密合作以详细确定政策议程。新的投资项目,比如建一所学校或医院,不能够在参与式预算的参与者们还没有明确批准的情况下偷偷进行。这就需要不同的部门与社区领导们合作设计出适当的工程计划。各市政部门必须一起合作调整政策工程的时序以确保它们尽可能以最有效的方式完成。这需要长期的合作协调以确保排水、修路、住房和其它工程按照城市规划者和参与式预算参与者设计的计划完成。 
  
        在政府内部,需要政治家和官僚的努力协调才能保证被选出工程的实施。政府官员必须控制官僚以确保工程实施按照预定计划起草技术规划,准备承包合同等。这种集中的传递性过程并非参与式预算的建立者们的最初预想,但这已使现有的官僚结构改革重生。 
  
        最后一个重要成分就是工商业组织与政府关系透明度的增加。参与式预算确立的工程将会在两到三年内实施。承包商和建筑商知道哪项工程将会被实施,也能够了解到更加有效的计划。参与式预算的一个结果就是他们不用再支付贿赂以获得公共建设的实施权。这很明显降低了商业成本,提高了利润率并增加了人们对政府的信任度。 
          
第七章:缺陷 
  
        参与式预算具有一些缺陷,这在一定程度上削弱了它对社会公平、公共认知和行政改革的影响。尽管在不同的市和州参与式预算项目如何发生作用具有很重要的差异,但是下面讨论的缺陷却在多数情况下出现。下面概括的缺陷表明参与式预算项目在提升社会正义方面具备缓和能力,能对社会和政治排他主义发起挑战。尽管我们相信参与式预算项目是提高政治参与和提升社会正义的一个重要步骤,但它也绝不可能是万能的“魔法子弹”。 
  
        第一个缺陷来自于对特定公共建设工程的关注。为获得某项修路或下水道工程,许多团体被动员起来。对特定事物的关注降低了公共认知和授权会议的影响。许多参与者对于认识他们的权利、政府的财政责任和更广泛的社会政策不感兴趣,而对于那些小型的基础工程感兴趣。这是参与式预算项目最左右为难的地方。当公民发现他们在地区会议上做出的特定决议被执行时,参与式预算项目就会兴盛。这就表达了一个明确的信息:将由政府来评估你们时间和精力的价值。 
  
        尽管鼓励参与看起来是参与式预算项目必要的第一个步骤,但公民的参与往往与特定物品的分配联系在一起。例如,阿雷格里港市的一个地区被动员起来了要改进地方公园(如建立一个室内足球场)。在要求得到满足之后,团体组织不再参与了。团体很好地获得了他们公共需求的满足,这也是他们组织起来的最初原因。从巩固参与式预算项目发展的角度来看,最不利的就是参与者很快对参与式预算失去兴趣并迅速地离去。在这种情况下,公众认知仍然非常低而参与也只是表面上的工具而已。 
  
        参与式预算过程的第二个缺陷就是参与者们对市长办公室的依赖。尽管参与式预算项目将公民社会的活动者们纳入到了政策制定过程,但政府仍是主要的活动者。为什么呢?政府组织会议、提供信息、保证官僚与群众见面并担保被选出的政策将被实施。市长及管理层的影响非常重大。如果参与式预算项目没有一个强有力的政治许诺方,项目是成功的可能性极小。例如在累西腓市,市长开始使用参与式预算作为每年的狂欢节分配资金的方式。然而市长不是召开公开、透明的会议,而是操控资金让那些“友好的”参与者受益。不参与的公民和那些“不友好的”公民代表无权获得公共资源。参与式预算的参与者们表示他们必须以某种方式联合起来,否则他们就会被政府“联合抵制”。这对公民获取权力没有任何帮助,而只是一种新形式的庇护主义。 
  
        第三个缺陷就是长期计划在参与式预算中的角色非常含糊。许多参与者只对对获得短期或中期的公共建设工程感兴趣。而对特定公共工程的过度关注针对城市发展前途的讨论更加难以发生。尽管不少市政当局努力鼓励对长期计划的编制和讨论,但是进程仍然有限。这个问题的复杂性在于它要求公民具备实际的技术和分析能力来权衡不同争论之间的相关性。参与式预算项目缓慢的增进这些技术,公民往往需要数年时间才能较好地把握被提议方案的复杂性。阿雷格里港市解决长期计划的一个方式就是召开公民大会来讨论城市的长期发展。大会对长期计划进行讨论和辩论,并提出这个问题的短期解决方式。但是缺陷仍然存在,因为由于时间和财政限制公民大会仅仅每四年或五年召开一次。 
  
        第四个缺陷是对地方性议题和地方性公共政策的过分强调。许多参与者,包括一些长期的政治社会活动分子,都把时间和精力用于关注错综复杂的地方性公共政策。这就减少了致力于全市、全国甚至全球问题的时间和精力。当参与者们致力于获得地方性公共政策的改变时,他们的团体面对的主要问题是关于失业、暴力和缺乏教育机会等问题。这应该看作一个缺陷,因为参与式预算项目并不能给参与者们提供挑战社会和经济排他主义根本原因的机会。例如在累西腓市,我采访了许多活跃的参与式预算参与者,他们中许多人平均每天花费5-6个小时致力于参与式预算项目。当我们问他们地区的最主要问题是什么时,最为一致的回答是:“失业”。许多致力于参与式预算项目的参与者,主要是妇女,都希望他们在地区的社会地位可以逐日提高,而涉及的最大问题则是广泛的社会经济变革,这已经远超出参与式预算的范围。 
  
        参与者们和政府显然都希望参与式预算项目能够刺激人们对造成巴西贫困困扰的,广泛的全球性社会问题有更加清醒地认识。尽管如此,却并不能保证参与者们可以从对基本设施缺乏的关注跳跃到对影响他们生活的广泛社会经济力量的关注。尽管很明显还需要对参与式预算参与者们提出更高的期望,但很清楚这是政府和许多活跃的参与者们的目标。 
  
        最后,由于市长办公室的重要角色,参与式预算项目很容易被操控。如果市政机构、官僚或选举出来的官员试图利用参与式预算项目推进他们自己的议程。隐匿关键信息,拖延选出公共政策的实施,或软弱的监督委员会都可能导致项目被操控。应该重视到,在巴西,由于政府的影响,参与式预算项目已被一些社会运动团体和非政府组织所抵制。 
          
第八章:预期结果 
  
        由于参与式预算项目的兴盛发展,在巴西我们可以看到它带来的许多其他的结果和影响。尽管许多参与式预算项目,尤其是在发展的原始期,会带来复杂的结果,但现在已经很清楚如果项目坚持5年以上就会孕育出重要的变化。为了检验最有前途的情形,有必要回到导言中提到的三个主题:(1)提升公众认知并活跃公民权,(2)通过改进政策制定和资源分配水平实现社会正义,(3)改革行政机构。本章将在最成功地案例中检验这些预期结果。 
  
        一、 提升公众认知并活跃公民权(公民参与)
 
  
        对参与式预算项目的参与程度往往随着时间增加。公民参与稳定地增长,通常在第三年之后会有一个显著的跳跃。当政府向参与式预算项目局提供重要支持和资源时,参与程度增加得更快。参与度增长是因为公民意识到他们致力于参与式预算项目的时间与改变政策结果之间有直接的联系。一开始不参加的公民也加入到其中,因为已经很清楚参加参与式预算是获得公共建设工程和改变其它社会政策的主要方式。在阿雷格里港市和贝洛奥里藏特市,参与式预算已经扩展到能够吸引中产阶级的工程和项目。另外,长期在庇护主义恩惠之下的贝洛奥里藏特市的政治活跃分子必须重新设计他们的政治策略。传统的政治组织者不能再依赖于庇护主义而必须新的动员和经营方式。 
  
        参与式预算项目扮演“公民权学校”的角色。参与式预算过程的第一步,在全年预算周期的开端,主要由信息会议组成。这些会议给政府、非政府组织和许多消息灵通的活动分子提供了一起讨论关于预算、政府权力和责任、税收及公民权(社会、政治和公民权利)等问题的机会。当长期的参与者们已经形成了他们自己的理解时,新参与的公民将会在这些信息中受到熏陶。例如,在这里非政府组织就扮演者非常重要的角色,他们与长期参与者们一起,深化政治策略并给新的参与者提供帮助。 
  
        公民权扮演着重要的角色,因为参与式预算的参与者们致力于与政府权力和公民义务相关的议题。这些参与者们,尤其是具有长期的政治生活经历的,会在谈判中引用1988年巴西宪法中规定的公民权利来支持他们的论点。在最初的“授权会议”上,参与者们都可以要受到有关他们作为公民的权利和义务以及政府的职责的教育。 
  
        政府和参与者们宣称,公民权的加强,需要增进社区的团结,消除造成巴西分化的不合理的等级制度。由于需求的一致性,参与式预算项目铸造了公民团结的链条。团体和个人之间的团结将会加强,因为参与式预算项目使他们关注共同的问题并探讨集体的解决办法。参与式预算一个潜在的不足就是社区领导者们会在他们自己中间竞争稀缺资源。政府和杰出的活动家必须修改规则以增进团结,减少冲突。 
  
        “优先权确定过程”是这种努力的最好例子。来自各个地区的代表视察该地区内的所有公共建设工程,如此他们能够亲自评估被提议工程的社会需求。当参与式预算的代表们在视察某个地方时,发现这个地方对某项被提议工程的社会需求似乎比其它地方大,代表们知道改变他们的立场。参与式预算项目在这个过程中强调和巩固政府与公民的团结,培育了强烈的社区意识。 
  
        由于传统上排斥在政治之外的公民(多数参与者都是低收入者)有机会在正式的公共场合表达出他们的需求,巴西严重的社会等级(在有限的形式上)受到了挑战。他们需求的合法化以及在公众场合展开辩论的权利是向赤裸的社会等级发起挑战的重要一步。许多公民从来都没有过公开表达或满足他们需求的机会,在参与式预算项目中,他们获得了这项权利。 
  
        二、 社会正义 
  
        参与式预算项目对资源的分配往往倾向于低收入地区。基础设施不发达和贫困率较高的地区将获得更多的资源。基于收入、教育、基础设施水平和社会服务提供水平的生活质量指数构成资源分配的基础。生活质量指数确保更贫困的地区获得更多的资源。按照区域排序重新分配资源能够将资源有效地分配给低收入的地服务水平地区。 
  
        区域的划分也是一个容易引发争议的问题。例如在阿雷格里港市,参与者们不再同意最初的区域分界线。两三年后,要求获得特殊照顾的地区已经从最初的5个增加到了16个。这也使得这些地区的社区领导者共同争取资源。 
  
        例如,在1996年到1998年之间,在阿雷格里港市,参与式预算项目在参与者们选出的项目上花费了2600万美元。绝大多数的资源流向了服务水平较低的贫困地区。尽管不能精确确定到底有多少资源分配给了低收入者,但是可以证明阿雷格里港市最贫困的地区得到了以前没有获得过的资助。在贝洛奥里藏特市同样可以确信低收入地区比重高收入地区获得了更多的资源,而且获得了比他们从前获得的更多的字资源。 
  
        参与式预算项目提升社会正义的第二个方式就是发展一般性的决策议题。关心卫生保健服务或低水平教育的公民可以将他们的需求提到参与式预算项目中来。参与式预算中的辩论会使政府将资源分配给低服务水平地区。证据表明政府实施的参与式预算项目已经把更多的资源分配给了贫困地区。我们不清楚这些社会支出的增长到底是来自参与市预算项目还是改革政府意识形态的结果。我们不可能完全地将改革政府的议事日程与参与式预算的运动分离,必须重视,参与市预算项目往往与显著的社会支出变革共同存在。 
  
        社会正义也通过许多更为有效的社区导向的政策这种方式达到。低水平的腐败,政策过程透明度的提高,都确保公共资源被有效地使用。公共资源更为有效利用的方式是建设公有工程,它直接影响着贫困的或低收入的公民。这些工程的实施通常对一个地区的生活质量具有直接影响。 
  
        最后,传统上排斥在外的团体和公民进入到了重要的决策领域,这也是社会正义得到了促进。尽管这不是直接联系到社会正义,但这种制度的创立使得低收入公民有机会在正式的场合表达他们的政治和社会需求。传统上排斥在外的公民有机会和权利参与决策,这引起了于他们社区的特殊变化。毋庸置疑,这个授权过程使得低收入者和以前受到排斥的公民有机会参与决策并改变着他们和他们伙伴的生活。 
  
        三、 行政改革
   
        官僚机构和行政管理的改革是参与式预算项目带来的重要的最终成果。新的决策制定程序的实施要求官僚体系的内在变动,因此实施也要遵照新的标准。在成功的参与式预算项目中,绝大部分时间和努力都是集中在政府的分权问题上。官员被指派以辅助和支持各个选区的工作,便利政府和人民之间的联系。这部分官员充当了公民和行政职员协调者的角色。在所有成功的参与式预算项目中,一个本质上的努力就是要建立参与式预算参与者与官僚们的密切关系。 
  
        技术信息对任何公共工程来说都是至关重要的,它也成为了公共议题的重要部分。公民需要了解关于修建道路或者安装排水设施的特殊需求。这些信息,在私人领域很普通的信息,需要通过专业官僚机构提供给公民,从而使他们能够在此基础上做出决策。另外,实施这一项目的明确、合理和体系化的规则已经建立起来。这些都将削弱官僚体系的权力,使他们不再能够操控公共资金的分配。一个明确的规则体系的建立,给所有相关利益的部分,包括公民、政府、官僚体系、商人,带来这样一种认识,那就是所有在参与式预算公众论坛上做出的政策决定都将变成实际的执行决策。这个百分之百透明的实施过程对任何关心的公民都是开放的。任何公民都可以轻松的了解到项目进展的情况(例如规划、投标、执行等)。 
          
第九章  参与式预算项目能够走出巴西吗? 
  
        按照我们的观点,参与式预算项目的工具、程序和方法是可以根据当地的政府水平借鉴到各个国家的。参与式预算项目在巴西不同特色的地区,从东南部的工业地区到北部的亚马逊地区,都已经取得了成功。其成功实施的市镇即包括将近两百万人口的城市也包括十万人以下的市镇。如果政府有兴趣实施参与式预算项目的话,他们将需要考虑以下的问题: 
  
        • 是否具有充足的自由决定基金以满足公民选择特殊的公共工作? 
  
        • 参与式预算项目是否能够增加税收? 
  
        • 政府是否准备好了放权给公民? 
  
        • 参与式预算项目是否会推翻传统的庇护网?政府是否希望推翻它们? 
  
        • 参与式预算项目能否帮助政府建立新的政治支持的基础? 
  
        核心问题是在政治和行政管理方面的委托决策权的生存能力。参与式预算项目是一个繁琐的过程,经常需要好几年才能进入平稳状态。如果一个政府正面临着来自其它政党或舆论的严重的政治压力,参与式预算项目繁琐的过程和公共性质将很可能恶化这一政府面临的问题。政府必须具有足够政治弹性来引导公民进入一种新型的政治决策中。进一步而言,政府必须具备资源和能力去改革官僚机构,从而使这一项目能够在确定规则的基础上真正的实施。 
  
        财政弹性和独立是第二个核心问题。例如,墨西哥市政或者印度州县是否具有独立的财政资源将公民直接引入到政策决定的过程中?如果一个政府只具有少量的财政资源和弹性,他们则需要考虑一个集中在财政和预算上的议题能否影响到他们全面的政治议程。如果一个政府缺乏财政自治,他们能否借用参与式预算项目来使公民帮助制定社会花销的优先次序?在这些情况中,参与式预算都只能被作为一种教育手段,而不是分配稀缺资源的手段。 
  
        • 参与式预算项目能否在其他国家和地区的NGO中得到实施? 
  
        当政府不能或者不愿意实施参与式预算项目时,NGO成为传播信息和监督政府开支的重要的角色。在巴西,NGO在传播参与式预算项目上起到了重要的作用。他们能够协助政府实施参与式预算项目,或者他们能够建立起平行的监督机制。 
  
        一个初期的挑战就是要允许社会活动和NGO参与到税收、代表和有效的政策决策中来。在执行参与式预算项目之前,社会团体对关于政治资源如何在利用及可以怎么利用的疑问和思考是非常有用的。第一步集中在预算和社会开支,第二步是实现明确的标准化和行政化。 
  
        例如,在巴西里约热内卢,IBASE(一项拥护NGO的政策)建立起了一个全市规模的针对预算和社会开支的论坛,用以监督预算和公众讨论。这项政策第一步就是IBASE收集和传播有关里约热内卢预算的详细信息。包括按照周、月划分进行详细分析。第二步重点是吸引其他NGO,社会活动或社区组织进入论坛参与讨论。这一论坛分析稀缺资源的利用情况,并提出资金分配的建议。IBASE协助建立参与式预算项目的论坛,提高公民对预算和实际开支的认识以扩大参与。第三步是形成可替换的项目和计划,对现有政策的标准化以及政治批评。 
  
        •是否已经存在可以协助参与式预算项目的社会活动平台? 
  
        尽管建立参与式预算项目没有必须的背景要求或者民主社会实践的最低要求,但是如果已经具备公民和协会组织的网络将强有力的支持该项目的实施。在初建阶段,许多参与者都希望成为政治家。高的参与率有助于合法化政府的改革努力。因此,通过他们动员努力形成的支持参与式预算项目的平台就可以帮助合法化政府的改革措施。这些平台往往也能够给改革的政府提供基础,并支持创新。 
  
        •是否已经有行政和财政上的分权的经验? 
  
        已有的分权的经验往往能使官僚主义者更容易接受行政改革。政府必须要有能力改革官僚体系,所以政府必须是开放、透明和以公民为引导的。当公民参与到政策制定过程中来时,官僚将丧失他们部分制定政治议程的权利。如果地方政府具有可利用的自由资源,他们则更容易着手参与式预算项目。地方政府需要控制他们的财政才能推行这样一种改革措施。 
  
        •政府是否能够分配其增长的资源给其贫困公民和邻里同时又不丧失整体的政治支持? 
  
        一个改革的政府可能需要一个广阔的合法支持基础来将市政资源分配给贫困的邻里。政府考虑自身的支持类型和水平以确定它们的选举基础是否能够支持将他们市政的资源捐献给贫困的地区,这一点很重要。社会公平是参与式预算的一个重要部分。社会公平的观念刺激改革政府遵照参与式预算项目的规则,因为低收入公民将会增加收入从而有动机参与到项目中来。参与式预算项目具有很强的争议性,也正是因为低收入者将比在先前的政策制定系统下得到更多的资源和物品。 
  
        •立法机构将扮演什么样的角色?是否能够促进立法者更积极的参与? 
  
        在巴西,事实上立法机构在政策决定和参与式预算中并不具有实际意义。行政执行者拥有全部的权力。参与式预算项目引导公民进入政策制定,并由行政体系实施指导和管理。立法者在参与式预算项目不占据正式角色。在一些巴西的自治市,立法者会参与会议,提供支持,或者参与动员工作。而行政执行者常常不乐意他们的参与。这是参与式预算项目中最主要的争议的地方。立法机构权力,因为公民的直接参与政策制定而被参与式预算项目削减。公民,他们不是立法者,却做出政策决定。 


        参考文献: 
  
        论文和书目 
  
        英文: 
  
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        Baierle, Sergio. 1998. “The Explosion of Citizenship: The Emergence of a New Ethical-Political Principal in Popular Movements in Porto Alegre, Brazil. In Alvarez, Sonia E., Evelina Dagnino and Arturo Escobar. 1998. Cultures of Politics/Politics of Cultures: Re­visioning Latin American Social Movements. Boulder: Westview Press. 
  
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        http://www. ssc.wisc.edu/~wright/deliberative.html 
          
        附注: 
  
        Participatory Budgeting                                                  参与式预算 
  
        Social And Political Exclusion                                     社会政治排他主义 
  
        Public Learning                                                                  公众认知 
  
        Citizenship                                                                          公民权 
  
        Clientelism                                                                          庇护主义 
  
        Technocrat                                                                             技术官僚 
  
        Porto Alegre                                                                         阿雷格里港 
  
        São Paulo                                                                              圣保罗 
  
        Santo Andre                                                                          圣安德雷 
  
        Northern Amazon                                                                  北亚马逊 
  
        Belém                                                                                      贝伦 
  
        Ngos                                                                                         非政府组织 
  
        Rio Grande Do Sul                                                              南里约格朗德 
  
        Neighborhood Committee Regional Committee              社区代表大会 
  
        Belo Horizonte                                                                     贝洛奥里藏特 
  
        Recife                                                                                     累西腓 
  
        Community Leader                                                                 社区领导 
  
        Quality Of Life Index                                                      生活质量指数 
  
        Catch-22                                                                                 令人左右为难的规定 
  
        Citizens’ Assembly                                                          公民大会 
  
      布赖恩·瓦穆勒(Brian Wampler),美国波依斯州立大学政治系助理教授。本文是作者在中国发展研究基金会主办的“公共预算与政府创新”研讨会(中国,北京,2005年8月)的发言。 

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