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开放预算调查2008

责任编辑:ccpg  来源:《背景与分析特刊》第21期  作者:IBP  人气:88  发布时间:2014-03-11 14:23:05
   美国International Budget Partnership (IBP)于2009年2月1日公布了他们在全世界做的世界各国预算状况的调查报告。这个报告对于理解各国预算的开放程度有所帮助,从而也对在中国各地陆续展开的预算改革有所帮助。因此我们将这个报告的中文版刊登出来,供有关人士参考。本报告的中文版是由IBP自己翻译的,我们没有做任何的修改,原文刊出。 

                                                                                                    ————编者 

  我们——整个国际预算项目对全世界 85 家研究机构和民间社团组织的同行们对《开放预算调查》所做的基础性工作表示感谢,尤其感谢他们自始至终对工作的奉献和坚持,并不厌其烦地配合我们进行繁琐的查证与编辑。 
  同时,我们还要感谢为本报告提供大量优质稿件并自愿在过年期间加班的以下几位评论员:共同体社会调查局的 Debbie Budlender、透明与公信项目及世界银行的 CharlesGriffin、预算和政策首要任务研究中心的 Iris Lav、民众美国的 Michael Lipsky、加州大学洛杉矶分校政治系的 Michael Ross、国际预算项目的 Isaac Shapiro 以及伦敦经济学院政府管理系的 Joachim Wehner。 
  此项目是国际预算项目整个团队合作的结果。Pamela Gomez 领导数据搜集和查核程序,之后她就离开了国际预算项目,我们感谢她五年来对《开放预算调查》的诸多贡献。Pamela 曾经与 Harika Masud 和 Elena Mondo 密切合作过,后两人都花了无数时间来保证数据质量。在此项目上不懈工作的还有 Katherine Robinson、Julie Seiwell 和 Show Ei Tun。 
  本报告由 Ruth Carlitz、Paolo de Renzio 和 Warren Krafchik 撰写,并由 Delaine McCullough 编辑。对此提供宝贵支援的国际预算项目同事有 Harika Masud 和 Elena Mondo,以及 GaryHawes 和 Vivek Ramkumar。我们还要感谢伦敦经济学院“顶点项目”的 Pablo GallegoCuervo、Anitzel Merino Dorantes 和 Andres Vera Sandoval,是他们提供了原始数据分析。Delaine McCullough 还牵头协调发起多国调查。报告由Michael Kristof 设计。预算和政策首要任务研究中心的 Edward Bremner 设计了《调查》中的很多宣传材料。 
  最后,我们由衷地感谢开放社会研究所、福特基金会和惠利基金会对此工作的赞助,使之得以付梓。 
                                                                                          沃伦•可拉夫契克(Warren Krafchik) 
                                                                                              国际预算项目主任 
  概要 
  《开放预算调查 2008》结果发现,总体而言,全世界的预算公信力乏善可陈。在调查过的大多数国家里,公众不能获取全面即时的信息,从而不能在真正意义上参与预算程序并让政府负责。缺乏公信力把公众决策排挤在外,从而滋生了支出不当、浪费和腐败等现象,削弱了扶贫倡议的正确性和影响力。 
  尽管整体展现出的前景不容乐观,但《调查》中仍有一些国家两年来大步改进了预算公信力,其他国家争相效仿。《调查》还显示:更多政府通过公开已向捐献者出示或内部使用的预算信息,迅速低成本地提高了预算透明度。 
  《开放预算调查》为政府官员、立法者、发展实践者、民间社团组织、记者和研究者们提供了一套对全世界 85 国政府预算透明度进行比较衡量的方法。《调查》报告还对各国如何提高预算透明度、提高公众参与度和加强公信制度建设提出了建议。 
  国际预算项目进行这次倡议旨在提高预算透明度。提供及时、有用和易得的信息是迈向公信力提高的第一步,通过信息公开,可以让民间社团、记者、立法机关和最高审计机构采取行动,进行更为有效的预算监督。公众对整个预算的广泛参与可以提高政策抉择的可靠性和政府干预的有效性。 
  《开放预算指数 2008》显示出世界范围内透明度存在差距 
  为了便于衡量 85 国在透明度上的整体努力并对各国进行比较,国际预算项目在《调查》中编制了“开放预算指数 2008”。 
  在 85 个被调查国中只有 5 国,即法国、新西兰、南非、英国和美国,按照公认的良好开放财政管理实践要求广泛地公开信息。另外,还有 12 个国家公开了大量信息。 
  余下 68 国的开放预算指数得分很低。其中 25 国极少甚至根本不提供预算信息,这其中既包括低收入国家,如柬埔寨、民主刚果共和国、尼加拉瓜和吉尔吉斯斯坦,也包括若干中高收入国家,如中国、尼日利亚和沙特阿拉伯。(见第 6 页“开放预算指数排行”。) 
  在这表现最差的二十五个国家中,二十三个国家的公众在立法机关审批之前甚至不能看到《执行者的预算提案》。当公众看到年度预算时,木已成舟,为时已晚。所以,受到最终决策影响的公众丝毫不能在政府制定或讨论预算政策时参与并表达意见。 
  许多更隐晦的国家具有类似特征。它们大多位于撒哈拉沙漠以南非洲或中东及北非,大多很穷,经常严重依赖外国援助或石油天然气收入,并且通常是独裁统治政体。 
  缺乏透明度,削弱了公信力 
  几乎所有国家在立法机关审批后才能公布年度预算,但中国、赤道几内亚、沙特阿拉伯和苏丹除外。多数国家在预算起草、执行和审计阶段很少提供信息,这阻止了公众在构建政策和要务、提高资金效率和反腐败等方面参与其中。 
  正式监督机构执行不力,使处境恶化 
  公众监督预算编制存在障碍通常是因为正式监督机构执行不力。在大多数被调查国家中,立法机关在《执行者的预算提案》及其监督执行上,无论是权力、时间和能力都非常有限。同样,在许多国家,最高审计机构没有充分独立性或资金来履行它的使命,并且通常没有一种机制可以追查执行者是否听取最高审计机构的建议。 
  但立竿见影的改进是可行的 
  尽管被调查国的情况普遍糟糕,但《开放预算指数》还不至于让人彻底失望。如果我们对比《开放预算指数》2006 年的调查结果和 2008 年的调查结果,就会发现两年来一些国家已经着手改善预算透明度,尤其是克罗地亚、肯尼亚、尼泊尔和斯里兰卡,其民间社团的活动使本国的预算透明度大幅增加,反过来又为民间社团的更多参与创造了条件。预算透明度改善有文字可依的国家还有:保加利亚、埃及、格鲁吉亚和巴布亚新几内亚。 
  除了上述改善之外,给人希望的其他调查结果还有:即使在艰苦条件下,透明度和公信力的衡量仍能收到良好效果。比如,在非洲,博茨瓦纳和南非的透明度已经达到令人佩服的水平,而约旦的调查结果超出中东和北非的平均水平。较低收入国家秘鲁和乌干达都向公民提供大量预算信息,而在依赖援助的国家中,加纳和乌干达的得分高于平均水平。 
  最后,《调查》结果发现,如果政治上有足够意志,在其他地方也能以较低成本迅速普及这种进步。《开放预算指数 2008》中得分很低的许多国家已经拥有了大量的符合要求的预算信息。通过公开他们向捐献者出示或内部使用的信息,这些国家可以提高它们在《开放预算指数 2008》中的得分。更重要的是,这样做会鼓励有效监督和提高公信力。 
  国际预算项目呼吁:亟需关注预算透明度和公信力 
  国际预算项目呼吁个人、民间社团组织、政府部门、立法机构、最高审计机构和捐献者采取行动,提高对这些问题的关注程度,并要求亟需改善公众对预算信息的获得程度。 
  为了在改善预算透明度方面取得立竿见影的效果,国际预算项目敦促: 
  • 政府,要公布已经出具的预算信息。在已经出具信息但对公众保留的所有国家中,政府应立即公布信息。
  • 国际金融机构和捐献者,鼓励接受援助的政府公开它们已向捐献者出示或内部使用的预算信息 
  • 民间社团,在政府未公开它们已向捐献者出具或内部使用的预算信息的情况下,要求政府作出解释并公示。 
  除了这些直接措施外,国际预算项目还建议政府、捐献者和民间社团采取以下行动,以于近期提高预算透明度: 
  政府 
  • 用大众可以理解和有益的方式、方法、媒体宣传预算信息。这包括通过无线电或其它广播媒体,并以大多数人使用的语言宣传信息。 
  • 为公众参与预算建立制度化的机制,包括在制定和讨论《执行者的预算提案》时举行公开听证会,并经常在整个预算周期举行公开听证会。 
  • 增加媒体对预算的报道机会,例如,向记者召开预算听证会,或在无线电广播、电视和网络上宣传这些听证会。 
  • 支持有关改革,增强立法机关和最高审计机关的独立性和能力,使之发挥正式监督功能。应当针对这些机构的政治和财政独立性、分析能力、接触执行者的机会以及履行受命所需的其它法定权力等方面进行改革。 
  • 建立有效的开放财政信息系统,提高预算信息的质量和时效性,例如,采用清晰、标准化的分类系统和恰当的信息技术。 
  国际金融机构和捐献者 
  • 提高援助资金流的透明度,避免预算外资金流动。尽量通过地方预算系统疏通援助资金流。如不可行,则用政府分类系统并参照预算日程表,按与地方预算系统兼容的格式提供关于援助资金流的信息。 
  • 支持改革,建立有效的开放财政信息系统,可以提高政府准确、及时地出示预算消息的能力。 
  • 增加对民间社团、立法机构和最高审计机构的技术援助和资助,是改善预算公信力和监督的全套工作的一部分。 
  • 开展额外调查研究,鉴于外援依赖型国家预算透明度一般比较低,调查捐献者干预和正在进行的预算改革是否在实践上提高预算透明度。 
  民间社团组织 
  • 利用《开放预算调查 2008》的调查结果制定倡导策略,并向政府发表有针对性、有建设意义的建议,改进预算透明度和公众参与预算的情况。 
  • 努力执行现有的《信息自由法》,用这些法律获取预算信息进行分析和倡导。 
  • 出具并宣传简单通俗版的重点预算文件,用大众使用的通俗语言。 
  • 支持立法机构和最高审计机构的工作。这包括提供培训和信息,揭发,进行联合和平行审计。 
  • 倡导加强制度上的安排,监管立法机构和最高审计机构在预算中的作用,围绕着加强它们与公众和民间社团的关系及参与度。 
  • 与媒体合作,提高预算问题报道质量,提供目标培训和及时信息。 
  • 跟踪《开放预算调查 2008》,对调查结果进行进一步研究,并指出当前对预算透明度的认识上的差距。 
  如果采纳上述建议,预算透明度和公众参与预算情况会大为改观。然而,到最后预算监控的实施要求公众获取详细的预算信息,如关于具体学校和医院支出的信息,这些都不可能在刊发的预算文件中提供。因此,公众获取预算信息的权利应通过《信息自由法》在制度上得以确立,以确保所有人可以及时、低成本地获取信息。在已经出台此法的国家,要积极落实。 

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