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【一号聚焦】一号课题是否影响政府预算

责任编辑:ccpg  来源:上海观察  作者:徐曙娜  人气:756  发布时间:2015-02-10 15:38:22

“一号课题”对政府预算有什么影响

最近上海市委“一号课题”要求“全面取消街道招商引资职能及相应的考核指标和奖励,街道经费支出由区政府全额保障。”这一举措对政府预算会有什么样的影响呢?

街道是提供公共服务的部门,在预算管理中是作为支出部门进行管理的。过去街道实行招商引资职能,并把招商引资情况与其考核和奖励挂钩,这势必使得各街道之间存在着招商竞争,即便在一个区内也会使得各街道相互竞争,从而影响了街道主要职能――公共服务职能的实现。取消街道这一职能后,街道之间的竞争就不存在了,但各区之间的竞争依然存在,所以对各区财政收支并没有直接的影响。只是街道会只专注于其自身的公共服务职能。

当然这一举措也不是对预算一点影响都没有,毕竟原来对街道的招商奖励也将取消,这部分支出可能会随着职能的转移被转移到各区的招商引资办公室或城投公司等。而有些街道原先可能存在着靠招商引资奖励弥补正常经费不足的现象,如果取消了招商引资,那么区财政必须补助其全部的经费,这样使得区财政经费支出增加,但奖励支出减少,所以对区财政的总额并没有太大的影响。对街道的考核将来更注重其社会效益等绩效指标,从而有利于街道公共服务职能的实现。

现行四大预算还未达到全口径预算的目标

按照新《预算法》规定:政府的全部收入和支出都应当纳入预算。即实行全口径预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,并把这四本预算全部提交人大进行审查监督。

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算。

那么这四本账是否已包含了全部的政府收支呢?从目前的情况看,答案是否定的。以上海市为例,大家熟知的非义务阶段的学费收入、医院的各类收入等并没有纳入四大预算。2015年1月1日之前,汽车牌照拍卖收入还没有纳入四大预算,但从2014年起上海市已经以单独预算的方式提交人大。但非义务阶段的学费收入和医院各类收入等既没在四大预算中,也没单独提交预算。当然学费和医院的各类收入是否该属于政府收入从而提交人大审查监督,还属于争议范围。但没有争议的国有资本收益并没有全口径纳入到国有资本经营预算中,目前从各地的情况看,一般只有属于国资委和金融办直接管理的国企上缴的利润和股息等才纳入国有资本经营预算,而其他部门下属的国企(如宣传部门、文化部门、科委等下属的国企)上缴的利润和股息等并没有纳入国有资本经营预算。所以国有资本经营预算的范围有待进一步拓宽和完善。另外还有一部分特殊的收入放在财政专户中,但国家目前正在清理财政专户,这部分收入会逐渐进入四大预算。

除了未纳入四大预算的财政资金外,四大预算之间也存在着相互调剂的现象,按照新《预算法》的规定,一般公共预算是主体,国有资本经营预算会调入一部分资金进一般公共预算,一般公共预算也会调出一部分资金进社会保险基金预算。所以以后即便所有的财政资金都纳入四大预算,我们也不能简单的加总四大预算资金为全部的财政资金,应该剔出他们相互调剂的资金。

不同的预算管理方式会影响年底突击花钱

每到年底,我们就会发现很多讨论年底突击花钱的问题。造成年底突击花钱现象的有几个方面的原因,一是很多项目立项较晚,但要求项目必须在年底完成,否则预算额度将取消,这迫使支出部门想办法年底突击花钱。虽然很多项目年前就安排了预算,但由于项目需要另外审批,而且审批通过较晚,就会出现上述现象。

二是很多部门在年前安排预算时并没有特别的项目预算,为了抢盘子就在“其他支出”中安排预算,到了年底这些额度也会被取消,这也使得这些部门在年底突击花钱。三是支出部门怕影响来年的预算额度而年底突击花钱。因为一般财政部门并没有实行较为科学的零基预算,而是实行简单的基数预算,就是按照上年的规模安排下年的预算,所以为了不影响下年预算额度,支出部门也会在年底突击花钱。

为了解决突击花钱问题,财政部门应该改变预算管理方式,一是实行零基预算,这样即便今年没有用完预算资金也不影响来年预算;二是不实行简单粗暴的结转结余管理方式。有些地方财政不管是预算结余资金还是预算结转资金,年底统一取消额度。这种做法势必使得支出部门年底突击花钱。例如某市某部门购买一固定资产为1000万元,但实际支付900万元,还有100万元做为质量保证金延迟到来年支付。但由于当年安排的预算支出是1000万元,如只支付900万元,剩下的100万元财政来年就不会给。所以这个部门采用先支付1000万元做支出账,再由卖方返回100万元做往来账。这样财政和部门的账上会反映1000万元的支出,而不是900万元,使得支出失真,而这100万元也脱离了财政的监管。

所以应该分结转和结余,不同性质的财政资金应不同管理。如基本支出结转和项目支出结余应不允许结转下年,项目支出结转则按一定年度和一定比例结转。三项目也应该实行中期预算管理,对于立项较晚的项目考虑跨年度执行,不能一刀切要求当年必须完成。四是细化预算,减少“其他支出”。从目前政府预算看,支出功能分类分为类、款、项三级。类中有一个“其他支出”,每一类下都有一款“其他支出”,每一款下都有一项“其他支出”,人大代表可以看到这些“其他支出”数字不小,所以应该要求政府细化这些“其他支出”,避免支出部门为抢盘子将没有具体用途的资金列入“其他支出”。

最后,只要不允许结转,不管是基本支出还是项目支出都有可能会造成年底突击花钱,所以严格的支出控制是必须的。目前由于各地财政都实行国库集中收付制度,而且按照新《预算法》的规定,政府全部的收入和支出(除国务院特批外)都纳入国库集中收付制度;另外财政部门正在完善基本支出标准和项目支出标准;并将预算支出执行均衡化指标做为考核指标之一;这些管理措施会使得支出部门突击花钱的可能性降低。所以现在财政干部经常说的一句话是:“现在支出部门想花钱都花不出去。”但毕竟信息不对称,财政部门并没有如他们自己想象地那样能够全面控制支出,所以前面四种完善预算管理的方式还是必须的。

做为人大代表和公众,如想完全读懂政府预算,了解和掌握部门预算是必要条件,但目前很多地方并没有将部门预算提交人大。因为部门预算中才有具体的项目支出预算,才能让我们了解财政资金具体花在哪些项目上了。同时我们不仅要了解部门和项目支出,还要了解部门和项目绩效,只有了解绩效信息才能判断部门和项目的支出是否合理。可喜的是很多区县如闵行区已经开始试点审批部门预算了,期望这种试点范围会越来越大。

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