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【一号聚焦】“一号课题”的前世与今生

责任编辑:ccpg  来源:上海观察  作者:君石  人气:825  发布时间:2014-12-30 10:27:54

  上海基层社会治理,正在迎接近20年来最大的一次变革。

  随着持续近一年的市委“一号课题”——创新社会治理、加强基层建设的结题,一批涉及基层社会治理体制的改革相继出炉,其中不乏伤筋动骨的颠覆性变化。

  这项由市委高层点题挂帅,受到总书记习近平充分肯定、亲作指示的调研课题,倾注的精力规模空前,承载的意义同样空前。

  基层社会治理不仅是改革全局中的基础性层面,并将牵动和影响许多方面的改革成效。对上海这座特大型城市而言,无论是确保城市有序运转,还是激发社会活力,针对基层的改革都是现实之需。

  而在目前这个时点推行这场改革,亦有其历史考量,目的也十分明确:指向未来。

  极其相似的历史

  许多迹象表明,今年的“一号课题”在某种意义上,是20年前一场改革的延续。

  1995年,上海有过一次非常相似的专题调研,名为“加强社区管理和基层政权建设”。以之为铺垫,1996年,上海推出力度空前的基层社会体制改革。

  20年后,连具有象征意义的两次总结会议都颇为相似——1996年的“上海市城区工作会议”与会者层级,上至市委主要领导,下至街道、居委会代表,与会者上千人;今年的“一号课题”总结大会,则以电视电话会议方式从市委直通至所有村居,参与者达万人之巨。

  而若回溯当年,基层社会改革的语境,与今天极其相似。

  当时的上海处于社会变革期,整个体制由计划经济向社会主义市场经济转轨。据时任市委书记黄菊称,上海“最熟悉的是行政管理一元化、一通到底、垂直行政领导,最不熟悉的是社会”。

  改革开放行至90年代中期,经济发展后积聚的社会转型压力,一度困扰上海——城市化进程不断加速,人口规模不断扩张,计划体制下的“单位人”开始向“社会人”过度,城市开放和城市旧城改造带来大量人口流动,基层管理资源和人力不足。

  后来的20年间,上海的城市化进程进一步加速。如今,传统的“城区”概念已涵盖不了“城市”的内涵;人口规模激增,社会结构突变,阶层多元、主体多元、诉求多元。

  “从体制转换过程集聚的一些问题看,经济发展后,社会发展一定要跟上。”这是当时黄菊作出的判断。

  20年后“一号课题”的初衷,也是在经济发展到新的高度时,再次寻求社会发展的同步跟上。

  据熟悉当时情况的人士回忆,促使黄菊下决心改革社会管理的,还有他的一次拉美之行——在里约热内卢,大量外来人口涌入并形成的棚户区演化成官方无从下手的治理盲区,成为一大社会问题,这令中国访客们感到“触目惊心”。

  为避免陷入社会领域的“拉美陷阱”,上海花巨大精力开展基层调研,并着力以横向的网络架构建立新的社会管理体制,以取代传统纵向的行政管理架构。

  在几经破题后,1996年出台的全新城市管理基本思路——“两级政府,三级管理”(后又拓展至“四级网络”),后来主导近20年,并且沿用至今。

  与之相关的一系列体制改革,则使上海在当年的基层社会转型危机中成功突围。即便范围尚局限于中心城区的街道和居民区,这场改革的意义却远远超过社区层面,并且影响至今。

  当年的翻版

  黄菊后来被人称为上海“社区建设的总导演”。在社会建设领域,不少圈内人士至今回想起那场改革,还会称道其蕴含的远见卓识。

  譬如,面对20年后出现的社区干部断层荒,许多人开始怀念当年的“黄菊干部”。

  1995年恰逢国企转制,下岗大潮来袭,在黄菊的直接支持下,一批在企业中从事党群工作、年龄在40岁上下、善于与人打交道的干部和职工被充实进居民区,担任居委干部。

  这批“黄菊干部”后来在社区独当一面,从中产生了一批如今在社区界颇具知名度的“老法师”,包括全国闻名的朱国萍等人。事实证明,黄菊决断极其奏效——“黄菊干部”不但缓解了当时的居民区干部断层荒,并在相当程度上为居委干部群体树立了新的工作范式。

  而与出现“黄菊干部”前的上海一样,如今的上海社区,最缺乏和最需要的,也是这样年龄适中、能解决问题的中坚群体。

  其余种种问题,亦堪为当年的翻版。“基层出现的新变化、新情况、新问题,我们有些掌握、有些只掌握部分、有些根本不掌握。”韩正说。

  他同时直指基层工作中的行政化倾向已与社会的变化趋势相违。面向瞬息万变的基层社会,基于传统行政管理体制的管理方式,以及相应的运作机制,已经显得捉襟见肘。在“一号课题”调研组给出的调研报告中,“不适应”是描述现行基层体制和工作体系的高频词。

  这些“不适应”既有人为因素,亦包括制度性弊端。如街道体制机制中的内在矛盾、条块之间责、权、利匹配度不清,使街道在社会治理体系中地位尴尬;居民区治理体系未予理顺、居委会定位摇摆不定;大镇、大居在导入数以万计甚至十万计的人口时,公共服务资源和管理力量配置仍延续传统街镇配比,导致全市普遍出现“小马拉大车”困境。

  事实上,许多方面的“不适应”已经开始成为上海改革发展的阻滞,包括此番争论最激烈的街道招商职能。今年“一号课题”最受瞩目的成果便是明确取消街道招商职能,并强调违者将受到督查。此前在基层征求意见时,该条决定曾引发争议,亦有个别区可能留个口子的传言传出。

  但此番市委显然已经下定决心。韩正在说明中特别强调:“是硬规定,没有例外”。

  政治意义

  对上海而言,这样的改革在短期内可能意味着伤筋动骨。但若没有这样的伤筋动骨,“一号课题”会失去其本来意义。

  尽管不可能通过一轮调研和一场改革解决所有问题,作为官方推动的产物,“一号课题”着眼解决体制内的问题。但解决时下的基层治理问题,更大的目标亦在为长远建立起新的治理范式。

  换言之,如今这场改革的彻底与否,很可能也会影响今后20年。

  这样就能理解这项针对社会面的课题会牵动市委层面空前高度关注,并得到中央和习近平的直接首肯——2014年3月5日,习近平在十二届全国人大二次会议上海代表团全团审议中,专门肯定上海市委将“创新社会治理、加强基层建设”列为一号课题的现实意义。

  习指出,社会治理“核心是人、重心在城乡社区、关键在体制机制创新”;理解“治理”与“管理”的一字之差,关键是要体现“系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。

  这也成为“一号课题”调研过程和“1+6”文件始终遵循的标准。以“四个治理”为依据,各项改革之间的逻辑链条,以及贯穿前后的精神实质,可被清晰把握。

  除已广获社会关注的各条“干货”外,不能不提的是“党建引领”。市委高层在就“一号课题”作说明时反复强调,党的领导,是社会治理创新和基层建设中“必须贯穿的一条‘红线’”。

  官方的意图颇为明显:从根本上,解决基层社会治理问题是为了夯实执政党的执政基础,体现执政党“实现人的全面发展”的宗旨,亦是完善党的领导体制和执政方式的重要内容。就地方而言,如习近平新近提出的那样,“抓好党建就是最大的政绩”。

  因而,“一号课题”本质上是一个政治议题,尤其是三中全会提出全面深化改革总目标后,“一号课题”落实成效如何,直接关系到“国家治理体系和治理方式现代化”。

  而能否按照理想那样将“一号课题”的每一条改革落到实处,并如高层期盼的那样,在制度框架和实践操作中实现“对群众负责”、“对基层负责”,也是上海需经受的历史考验。

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