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葛天任 薛澜:社会风险与基层社区治理:问题、理念与对策

责任编辑:ccpg2014  来源:社会治理  作者:葛天任 薛澜  人气:334  发布时间:2016-06-21 22:30:13

随着中国市场化改革的深入,中国社会也进入了社会矛盾和冲突频发、高发的高风险阶段。具体表现为如下三个方面:第一,群体性事件总体呈现快速大规模上升趋势。根据相关研究,1993年全国群体性事件共发生1万起左右,这一数字在10年后达到6万起左右,到2013年,约达18万起,近两年来有所平缓。第二,社会不满情绪蔓延到各个阶层,尽管社会各阶层有其不满的原因和逻辑,例如中产阶层的权利诉求日益上升,而下层群体的利益诉求难以被满足等,但不满情绪成为一种普遍的社会现象是一种社会事实。更为值得注意的是,由于长期以来的政治惯性,政府对民众往往承担无限责任,因而民众在社会生活中的认知和体验往往具有泛政治化倾向,并将问题的形成或得不到解决的原因指向政府。第三,社会冲突出现了个体化倾向,也就是社会冲突的主体出现了个体化趋势。例如,近年来见诸于新闻媒体的非法上访、个体泄愤、个人反社会极端暴力事件等,以及个人暴力抗法或袭警事件等。

社会冲突出现的这些变化,有其深刻的结构性根源。首先,社会不平等的趋势尚无转变迹象。目前,学术界比较公认的中国家庭收入基尼系数估计在0.5-0.55之间,如果以财产为标准估计,其基尼系数则可能更高。这很可能意味着中国社会出现了较为严重的两极分化甚至断裂第二,社会空间的区隔。社会空间的区隔不仅体现在城乡之间的分割,也体现在城市社会空间的分割或碎片化。由于制度性的制约,城乡外来移民难以融入当地社会,这引起了居民在公共意识和公共参与行为方面的分化或冲突。第三,社会的个体化或原子化现象显现。现代社会一个明显地变化趋势就是个体逐渐脱嵌于社会,个体的权利意识觉醒,行为方式和生活方式不再过度依赖于社会。在中国,随着单位制的解体、城市化进程的推进,家庭、社区和社会组织很难整合流动性个体。这一方面带来了个体抗风险能力的下降,另一方面也增加了社会个体化冲突的风险。


当前基层社区治理模式的问题

改革之前的中国社会是一种“总体性社会”,国家对资源实行全面地配置,对政治、经济和社会进行全面干预。在基层社会组织运行方面,国家在城市建立了单位组织,在农村建立了人民公社,并逐渐形成了具有中国特色的城乡二元社会结构。这种具有“单位制”或“新传统主义”特征的总体性社会组织和管理模式,为社会主义计划经济的建立和发展奠定了坚实的社会基础,提供了强大的社会支持。

然而,这一总体式管理模式,不如说是总体式“管控”,并没有取得积极的治理效果。这主要是基层政府失去了单位制条件下的诸多政治经济乃至组织资源,既无法提供普惠性的物质保障,也无法整合日益分化和多元的社区。同时,尽管权威体制下基层政府在应急管理方面具有先天优势,但是在日常管理方面,则无法有效应对和满足不同阶层、不同利益群体的差异化诉求。尤其是在一些老旧社区、城乡结合部社区、城中村社区之中,这一情况表现的较为严重,基层政府、社区居委会并没有在实际层面上发挥应有的作用,更难以实现有效治理,出现了政府失灵的状况。对于前文提到的化解社会风险的结构性根源来说,总体性强化管控的模式难以适应社会结构变化的新趋势。这主要体现在如下几个方面:第一,尽管政府近年来加大了基层党建和社区建设的投入,但是政策效果十分有限。第二,总体上,基层社区往往仅能够动员一些老居民、老干部,对年轻一代群体的动员能力十分有限。第三,政府承担了大量本应由社会组织承担的功能,很难有效地、有针对性的提供公共产品或服务。第四,由于社会的个体化、碎片化,总体性管理往往既无法平衡分歧,又难以整合不同利益群体的多元诉求表达。社会是一个复杂系统,单纯地政府主导式管理不可能有效处理多样化需求,社会治理需要多中心协同与多途径整合。正是基于这些原因,在基层社区加强总体性管理的举措,尽管有利于短期的应急处置,却不利于长期的社会建设和风险防控。

同时,总体性管理本身也遭遇到了其“碎片化结构”所带来的行政效率下降。政治学者们用“碎片化”来描述中国政府部门架构的复杂特征,众多的分支机构和职能交叉,在维持政治制衡的同时也带来了行政绩效的降低。作为自治组织的居委会除了本身的“行政化困境”之外,并非是唯一的社区治理实体,而是与街道下派的其他机构,或者市场、社会组织等“共治”,形成了实际管理意义上的“复合治理架构”或者“多元治理模式”。在笔者所研究的北京市某社区,一般由5家机构来协同处理公共事务,包括社区党支部、社区居委会(党支部书记往往兼任居委会主任)、业主委员会、物业公司或房地产开发公司,以及社区警务站等等。在一些“城中村”社区,还存在着“一地两府”的现象,既有村委会又有居委会,形成了比较复杂的“共治”格局。但是,由于缺乏统一明确的治理主体,导致社区治理上的权责不一,社区治理效率相对下降。“多个权力主体实施城市管理,往往会带来各自为政,分散管理的问题,这种状况被称为管理碎片化或巴尔干化”。

正是由于总体性管理模式在其自身管理以及组织和整合社会方面所存在的诸多问题,这一模式在预防和化解社会风险方面失去了效力。尽管在应对危机事件的过程中,这一模式展示出了较强的动员能力,但是其动员基础正在流失,同时在处理基层社区日常事务方面存在着明显的体制性缺陷。总结上文分析,当前基层社区治理主要问题可概括为如下三个议题:,如何通过再分配政策促进社区平衡发展;第二,如何通过社会组织实现社区整合;第三,如何通过有组织参与和利益表达机制的建设实现社区参与。能否解决这些问题,对于应对社会的分化、个体化或碎片化、非组织诉求表达等新变化来说至关重要。


社会治理理念与基层社区治理对策

面对社会风险的新形势,总体性的基层管理模式已经难以应对和化解社会冲突风险,更新理念,转换治理模式势在必行。党的十八届三中全会提出,创新社会治理体制,最大限度激发社会活力,为创新基层社区治理模式指明了发展、改革的方向。然而,将改革的方向变成创新基层社会治理的路线图和政策实践,还需要将治理理念与中国基层社会现实结合起来考察和思考。

长期以来,中国社会的现代化沿着“国家政权建设”的基本逻辑,从晚清的皇权不下县,到民国时期权力下沉乡镇,再到人民公社的政社合一,城市单位体制的建立,国家权力对基层社会的渗透、控制和支配,经历了持久而长期的国家整合社会的历史进程。这一进程在市场化改革之后,有所改变,单位制的解体以及社区制建立,国家在基层社会的治理方式发生了较大变化。然而,尽管各地出现了形式各异、内容不同的社会治理模式或体制、机制创新,其本质上仍然没有改变国家总体性权力的支配或者管理,这既与中国长期以来的强国家传统有着密切关系,又与当前中国社会转型和结构状态密切相关。

那么,如何在一个缺乏“社会”的社会中培育“社会”呢?在整个培育社会的“第一步”阶段,应该采取何种治理方式呢?又依托何种组织力量来实现社会、社区的“再平衡”,组织化表达,以及整合呢?在前文的分析及对地方探索观察的基础上,我们提出以下具体的政策建议:

第一,国家应该首先回应中、下阶层的利益诉求。这超出了基层政权的能力和治理范围。从国家治理现代化视角观察,基层治理面临的社会问题,需要国家从顶层设计、制度变革、基层创新等综合角度做出全局性的调整。

第二,政府应该逐步开放基层社会的有序公共参与,逐步建立有组织的诉求表达机制。也就是通过正式的、组织化的方式吸纳社会不同阶层、利益群体的权利诉求。从目前的基层治理创新的实践上看,主要有三种举措:一是建立“社会监督员制度”。二是成立“社区事务议事会”,鼓励有序参与和表达社区民众的诉求。三是扩大基层社区的直选比例。

第三,基层党、群团组织应该发挥组织社会、培育社会的职能。笔者认为,通过改进群团组织的工作方式和工作方法,让群团组织在基层社会发挥整合社会的功能,不仅是党、群团组织的长期历史传统,也是当前社会治理中最为有效、组织成本最低的政策选项。

第四,推进基层民主与社区自治,建立社区治理的共治模式。首先,应该明确社区治理的基本方向,即实现公正、透明、有序的基层民主与社区自治。其次,应该逐步规范现有制度框架,建立社区治理层面的国家与社会共治模式。最后,应该通过对各地大量社区风险治理模式的经验总结,不断地调试、改进和创新基层社会治理的模式、乃至制度架构。

总之,政府应该变革传统的“总体式管理模式”,转而为“社会治理模式”,放弃加强“管控”的“维稳”思维,建设和培育社区自治能力与自治精神,逐步实现公正、透明、有序的基层民主和社区自治。这就需要政府在承担其组织和管理基层社会的责任基础上,在不同的社会发展阶段,采取不同的政策措施,从而主导社会建设和社会改革。

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