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吴晓林:台湾城市社区的治理结构及其“去代理化”逻辑:一个来自台北市的调查

责任编辑:ccpg2014  来源:  作者:  人气:657  发布时间:2016-04-08 22:07:58

    吴晓林,中南大学公共管理学院行政管理系系主任,副教授、硕士生导师。

    摘要:理解社区层面的治理,关键是探究其背后的治理结构和治理过程。已有对社区治理结构和过程的研究,虽然已经从“社区内部互动论”过渡到“内外互动论”,并且逐步引入“政府社会合作治理”理论,但是并未明确不同治理主体间的关系,也难以关照治理过程的细节。本文通过对台北市的案例研究,运用合作治理的框架,探讨台湾城市社区治理背后的结构性因素。研究发现,台湾城市社区治理呈现出以半官方“里组织”、社区发展协会和官方力量为主体的“三角形”结构,这种治理结构隐含了对“代理制”治理结构的“反动”。它着力打破或限制了“恩庇关系”对社区的影响,也力图将政府在微观层面的干预赶出社区,为社区自主发展腾出更多空间。

   台湾推行社区发展或社区建设大致有两个源头,一个是欧美国家开始于十九世纪末的社区运动,这场运动旨在运用社区内外的资源协助社区内的弱势群体;另外一个是二战后,联合国推行“社区发展”工作,旨在协助落后地区的人民协同政府当局,共同改善社区的经济、社会、文化环境。1965年,台湾颁布“民生主义现阶段社会政策”,将社区发展列为社会福利措施七大要项之一,开始了持续三十年的“自上而下”的社区建设模式。1994年,台湾开启“社区总体营造时代”,城市社区治理逐步引入官方推动的所谓“自下而上”的模式。

中国大陆的社区建设发轫于20世纪90年代初,相比之下,台湾社区建设的历史和持续性要绵长一些,总体上也显示出较高的水平。两岸同文同种,文化习俗和思维方式相似,并且在社区建设启动之初都依靠“自上而下”的方式推动基层社会改造。但是,与中国大陆城市社区治理中“社区工作行政化”的种种弊端相比,台湾城市的社区治理是一种较为成功的西方经验“中国化”的本土案例。

近年来,随着城镇化的高速发展,人们对台湾地区城市社区治理的关切也逐渐增多。特别是大陆人观察台湾的视角尤其显得“亲切”和“急迫”,人们追问:我们应该向台湾社区治理学什么?有些新闻报道、文章和大会报告甚至直接喊出“借鉴台湾社区经验”的口号。可惜的,迄今为止,对台湾城市社区治理的了解,新闻报道多于学术研究;表层介绍多于深层研究。从文献查询来看,自1989年以来,大陆地区开始进行台湾社区方面的研究,但是零散聚焦于台湾社区组织、社区教育、社区文化等方面。大陆学界对于台湾社区建设的研究不但存在数量上的不足,还存在研究深度的不足,对台湾社区的研究存在“只羡其表不得其理”的问题。

诚然,相较于世界其他地区,台湾社区治理的经验对于中国大陆的实践独具借鉴和参考意义。但是,如若缺乏对台湾社区治理内核的深入了解,“只知其然不知其所以然”,则难以找到台湾社区治理的成功密码,更妄谈对其经验的学习与借鉴。为了理解社区层面的治理,要做好两个方面的工作:治理结构和治理过程。治理结构关注官方和非官方行动者组织化和制度化的安排;治理过程则通过治理结构的调整和运行,产出相应的治理结果。然而,不论是台湾学界还是大陆学界,学者们大多集中探讨某个或多个主体在社区治理中的作用,或者社区治理转型的过程与缺陷,对于台湾社区治理的结构和过程并未做出很好的解答,特别是没有综合分析官方组织与其他治理主体在社区治理中的关系。因而,本文将研究焦点聚焦于:台湾城市社区治理的内核是什么,什么样的治理结构和机制产出了现有的治理效果?

二、理论基础

总体来看,学界对社区治理结构和过程的解释,已经从最初的“内部互动论”转向“内外互动论”,并且逐步引入“政府社会合作治理”的分析框架。

国内研究者在分析社区治理时,发展出“国家政权建设论”和“社会共同体论”两种基本理论视角,前者关注国家推动社区建设和社区治理的意图和行为,认为国家就是将社区视为国家政权建设的重要一环,将国家视为影响社区治理效果的最大因素;后者基本上沿袭西方社区自治的理论传统,关注社区共同体的目标和社区自组织的行动,将社区建设视为依靠社区自身、建构“社会共同体”的过程,社区治理因而被视为社区内部各种力量互动的结果。进入21世纪,借由治理理论的引入,国内学者开始关注国家与社会在社区领域达成合作的可能,并且主张达成社区合作共治的理想。

在很长一段时间内,西方学界着眼于社区治理中“内部结构”的讨论。上个世纪50、60年代就出现了“精英论”和“多元论”两种论调。精英论者认为:社区权力被少数权力精英所垄断。他们声称:掌握着财富和社会地位的社会经济精英,控制了所有关键的政府决策和地方政治议程。这些精英们大多相互认识、经常来往、互相磋商社区事务,从而结成密切的权势群体。他们在社会结构的顶端形成了小而稳定的小团体。他们政策制定的过程并不为公众所知,但是他们却对社区里做什么和不做什么负责。与精英论者不同,多元论者认为公共政策是多元群体在开放政治过程中公平竞争的结果,他们认为在民主规则下,社会群体处于持续的竞争之中,没有一个组织对社区有持续的操控权和指挥权,没有一个群体可以积累足够的资源去垄断政治博弈的权力,他们拒绝承认权力的不平等正在累积。多元论者在实地研究的基础上甚至认为,正是由于社区控制权的有限性导致了联盟权力的产生,社区权力分散在多个团体或个人的集合体中,各个群体都有自己的权力中心。

上述两种论调基本上着眼于社区内部权力分布对社区治理的影响。与此同时,一些学者关注到城市化引起的城市社会生活方式的变革,将会动摇甚至城市社区的存在基础。在这种背景下,西方学者考察了城市社区运行机制与过程,但是,“多数研究往往侧重于对特定社区互动关系的个案分析以及对城市中特定社会网络的分析”,仍然未突破“社区内部”的解释框架,这可能与西方社区自主发展和政府无涉的传统有关。

20世纪70年代以后,随着国家失灵和市场失灵现象的出现,西方学界也陆续关照合作治理的重要性。研究者们在既有讨论的基础上看到了政府政策变化与社区建设之间的互动影响,并且将社区治理视为政府与社会合作治理的一种形式。有学者就明确提出:社区治理代表着公私部门界限渐趋含糊的统治风格。从结构而言,社区治理包含国家机关与公民社会的双重角色。因而主张,中央向地方放权、地方向社区放权,形成“商界、政府、社区组织和公民一同工作,以帮助社区达成其集体目标和应对挑战”的合作治理模式。

诚然,在合作治理框架下,治理结构的变化正是解决社区治理动力的关键所在,在这种结构下,治理不但涉及政府,也涉及非政府组织的参与,其过程也逐渐从原来“单轨道交通”转向“双轨道交通”。学界也开始关注官方组织与社区组织的合作治理。但是这种新兴的治理理论,大多着眼于某个行动主体、特别是政府政策变化对社区治理的影响,并未界定或分析治理主体的关系与责任;虽然强调政府、社会、市场分工合作的可能,却并未细致、深入地考察社区治理的细节,对于不同主体在社区治理中的结构、过程和机制并未做出解释。

本文所要应用的正是合作治理的分析框架。需要注意的是,与西方平等的多元合作理论相比,台湾地区城市治理制度的转型本身仍然以“政府”为中心,这符合中国社会“权威依赖”的传统。与中国大陆一样,台湾的城市社区治理同样发生在“政府与社会互动”的领域,脱离任何一方都不能有效运转。基于此,本文将充分关照,台湾的城市社区治理中,官方组织和非官方组织究竟是一种怎样的关系,代表正式权威的官方组织和社区组织都发挥着怎样的作用?这是影响社区治理效果的关键问题。

三、研究方法与案例引入

1.研究方法

本文主要应用案例分析和深度访谈的工具,来回答上述问题。研究选取台北市作为调查点,当地经济发达、人口成分复杂、社区治理模式多元。选择这样一个较为成熟的都市进行调查,是基于对调查样本的典型性和可进入性的考虑。因为全台地区的城市社区治理在同一种制度框架下运行,南北之间并无较大差异,因而在台北市的研究具有一定的代表性。

为了搞清本文提出的问题,作者在2013年6月底到7月底在台北市展开了为期一个月的调查,并且在随后的一段时间陆续对相关人员进行了补充式的邮件访问。通过深度访谈、官方文献、资料搜集、邮件访问四种方式获取调查资料。访谈伴随着笔者工作的展开而进行,其中,对5个典型社区及其工作人员、社区建设决策部门的官员、台湾主管社区政策的前首长、区公所工作人员等人士进行正式访谈,访谈相关人士超过30位。本着对参与者无害和资料匿名、保密的原则,文中出现的地名、组织名及人名均作匿名化处理和编码。

2.案例导入

台湾城市社区治理结构最大的差异在于是否有“社区协会”,本文特意选取了两类案例(见表1)。

表1:台湾城市的两类社区案例

社区类型

社区名称

人口数

邻数

经费项目(新台币)

治理特色

无社区协会

xml

3915人

16个

30万

守成

wxl

5000人

31个

30万+70多万垃圾焚烧回馈金

体育设施健全

zdl

6345人

21个

30万

忙于维权

有社区协会

zsl

3500人

17个

30万+社区协会申请经费

台湾地区社区卓越奖

mxl

7000人

32个

30万+社区协会申请经费+民众捐献+100万垃圾焚烧回馈金

台湾地区社区评鉴优等奖、台北市特优奖

第一类是无社区发展协会的社区。包括“守成”的xml社区和以体育项目为特色的wxl社区,以及忙于维权的zdl社区。

xml位于台北市万华区,临近为台北市西区最重要且国际化程度最高的消费商圈,现有人口1922户,3915人。xml基础设施已经比较完善和成熟,所以并无大型工程建设需要。除了维持既有的社区治理状态以外,xml的社区治理并无特别之处。因为里内所做的工程项目基本上是维修马路,里长认为这些小的工程“和里民家里没关系”,因而“经过邻长同意即可进行”。

Wxl位于台北市文山区,人口达5000多人,设31个邻。wxl里长是一个体育发烧友,因而,这个社区也显现出较强的体育特色,社区内建有河滨公园、棒球场、篮球场和溜冰场、老人健身器材和遥控车练习场等设施。这个社区的整体环境、道路连结和开放的公共场所都已经比较成熟和完善,基本上是台北市拥有最完善体育设施的社区。在建设经费上,除了获得每年30万的建设金之外,由于临近文山区的垃圾焚化场,wxl每年可以得到70多万的回馈金。

Zdl位于台北市文山区,人口6345人,下设21邻。政府每年补助的30万建设经费有一大部分被用来做所谓的“艺文活动”,社区一个礼拜办11个瑜伽、太极类的运动性课程。其余经费被用来修缮道路、修整公园等。目前,zdl面对的主要问题是:里内经营了7、8年的高压电塔的迁离工作、反对在里内建“国宅”(类似内地的“廉租房”)、重划学区和“都市更新”的矛盾处理工作。针对上述问题,zdl里长的主要特色工作就是通过维权活动,帮里民争取利益。

第二类是有社区发展协会的社区。一般而言,里组织对接和配合政府部门的工作较多,对接和承担民政工作,经费由政府直接拨付;社区协会则是由一群志同道合、志愿服务社区发展的居民组成,对接和承担社政工作,经费主要依靠提案申请。这里主要选取了社区协会理事长与里长配合良好的两个社区。这样的架构有两个好处:第一,可以整合资源,例如拨付给里使用的主要面向基础工程建设的资金可以拥有更多的使用面向,里的资源可以用于社区协会的工作项目;第二,两套人马可以互相补充和配合。两个社区的情况如下:

一是“两线合一”的zsl社区。zsl社区位于台北市文山区,拥有居民3500人,下设17个邻。2003年成立了社区协会,拥有会员108人,社区志工200个。zsl社区协会理事长每一任期为3年,可以连任两届。2013年,zsl回到“里长”与理事长一肩挑的状态。zsl所有的邻长统统要加入社区协会,成为会员。2005年,该社区获得台湾社区评鉴的绩效组优等奖,2010年获得卓越奖。此外该社区分别获得社区环境美化模范社区、社区治安标杆等荣誉。

二是“两线配合”的mxl社区。mxl社区位于台北市文山区,下设32个邻,2700多户,7000多人,是一个较大的社区。1994年成立社区协会,拥有会员180人,能够经常参与的志工有300人左右。社区的特色在于“生态社区、福利社区化和健康社区”。mxl将所有邻长视为志工,较早地成立了巡守队,拥有生态志工队,二者相互合作,进行生态和防灾的巡守,整个社区的生态环境非常好。在福利社区化方面,mxl还建有社区关怀照顾据点,主要为老年人提供日常照料;还效仿“人民公社大食堂”的概念,建有mx大食堂,主要为老人提供中餐。关于健康社区的建设,mxl举办篮球赛、老人健走、定点投篮、瑜伽、有氧运动等活动,活动十分多元。在文化建设上,mxl从2006年7月份开始办社区月刊,刊物送到每家每户。

里长从2006年开始担任,并兼任社区协会理事长。由于理事长任期届满,目前的社区协会理事长由另外的团队伙伴担任,里长则担任协会总干事。里组织每年还会得到垃圾焚化场每年100多万的回馈金,里内居民捐款一部分,2012年就捐款70多万元。2008年该社区获得台湾社区评鉴的优等奖,2013年被台北市评定为特优奖。

3.分析单元

这里主要以社区之内的“里组织”和“社区协会”、以及与社区直接相关的官方组织为分析单元,具体考察社区治理的结构和过程。

其一,“里”是台湾城市最基本的区划单位和最基层的组织单位。根据《台北市行政区划及里邻编组自治条例》(1996年颁布),“人口密集交通方便地区之村、里,其户数为九百户至一千八百户;交通方便但人口分散地区之村、里,其户数为六百户至一千二百户;山区交通不便须要徒步始能与村、里民联系者,其户数为三百户”,也即每个里的人口一般在1200-3600人。但是随着人口数量的变化,很多里超出了这个规模。一般而言,“里组织”一般由代表民意的里长、公务员身份的里干事和邻长组成:

第一类是里长,根据台北市的相关规定,里长由居民选举产生,并由市长任命。里长获得每月4.5万元(新台币,大约5台币相当于1元人民币,下同)事务补助费,基础设施建设费每年有30万元,如果没有用完则要返回去。台北市政府可以为里提供每月3万元(扣税后为2.7万元)的办公室租借经费,但是获得经费的里长需要在办公室坐班办公。不申请者这笔经费的里长往往在自家办公,不用坐班。社区建设经费使用情况往往通过开会通报和网上公开。除此以外,台北市政府还给每个里长年节慰问费和每年一次的岛外考察机会。里办公处会利用相关活动和邻长等渠道告知里民社区工作内容。

第二类是邻长,根据里内人数多少设置若干个邻长,邻长由里长选定,并在里长指挥下开展工作。每个邻长每月从台北市获发2000元交通费、400元买报纸的经费。里内一些重要的事务,可以由里长召集的邻长大会进行决策和发动。

第三类是里干事,为了做好里内的工作,区公所在每个里都派有1名里干事,进行里与政府间沟通。一般而言,里干事都是区公所的公务员,他们通常是下午到自己所联系的里进行办公,主要是帮助传达政令和反映所在里的社情民意,协调助理一些里内事宜。自台北开通“1999”电话服务之后,很多通过里干事沟通的事情可直接经由热线电话解决。

其二,“社区发展协会”是独立于里组织的社区“社会组织”。在大多数“里”,还存在另外一套独立于“官办”组织的居民自治组织——社区发展协会(下称“社区协会”),它基本与里的区域重叠,采取的是“会员制”,主要组成人员为自愿入会的社区居民。自1993年到2005年,全台的社区协会从2312个激增到1996年的4495个,再增长到2013年的6723个,数量接近全台村里的85.8%。

其三,体制内的“官方组织”。在城市社区治理过程中,体制内的力量仍然不可或缺,特别是在经费支持上,大多社区除了日常的固定经费,还可以从各个层级的官方组织申请经费;除此以外,一些议员和党派组织能够利用其本身的影响力,在社区治理中发挥一定的作用。

明确了上述主体之后,需要通过一定的分析媒介才能明确治理的内核。这里主要是从各个主体在社区治理中的权责、资源整合与治理过程,来考察台湾城市社区治理结构。

四、台湾城市社区的治理结构:正式组织效力的弱化与社区组织的发力

所谓社区治理结构,一般就是指社区治理过程中,各种权力主体结成的关系。经过上世纪80年代末政治上的“解严”和民主化发展,特别是1994年后,经由“社区总体营造”政策的推动,台湾基层社区的治理结构发生了很大的变化。

(一)半官方性质的“里组织”在社区治理中的弱化

“里”是台湾城市基层最基本的治理单元。在法律层面,台湾《地方制度法》(2010年修正版)第3条规定:“镇、县辖市及区以内之编组为里;村、里以内之编组为邻”。在现实的社区治理过程中,里组织确实无独立的事权、财权。很多情况下,“里”在社区内的“政治意义大于治理意义”。

其一,在大部分时间,里组织是地方自治团体的组成单元,这一点可以从里长的事权来透析。台湾《地方制度法》第59条规定,“村(里)置村(里)长一人,受乡(镇、市、区)长之指挥监督,办理村(里)公务及交办事项”。基于此,有学者判断“里为区公所之派出机关,无独立人格地位”。一般的情况下,里长在民意选举之后,要由市长统一颁发任命状,并听命于区长。台湾的法律对里长职务的界定并非十分清晰,但是因为政府单位视村里长为“当然”协助之延长手臂,赋予其各种不同任务与职责[8],包括:政府机关委托的出具各类证明、协助现场测量(勘察、鉴价、见证、检查)、公文送达代收、担任都市社区更新委员会委员、协助保护森林、协助成立公寓大厦互助组织等。有的研究甚至认为“出具证明是现行法令所赋予村里长最多的工作”所谓“村里公务”,其实只不过是“辅助”地方自治团体执行任务罢了。

因为不具备独立的法人地位,除了处理内部日常工作的独立性以外,在涉及对外联系和合作方面,里并不具备签订合同和协议的权利,必须通过区公所予以核转并以区公所的名义来进行。例如wxl在利用临近大学的体育场馆时,只能通过区公所与大学签订协议,里组织并无这种权力,也没有“集体公章”。由法令规定和现实所知,里组织并非独立的社区自治团体,更多时候凸显出“半官方组织”的特性。

其二,里组织并不具备独立的财权,获得资源的渠道受到限制。由于并无法人地位,里长实际上成为民选官僚,并无权做预算。正如台湾社区营造政策前负责人所言:

“台湾的村里并不是一个行政单位……没有法人地位,没有监督机制,无权做预算”。(wh0)

依据台湾《地方制度法》第61条,村(里)长为无给职,由乡(镇、市、区)公所编列村(里)长事务补助费。在所选取的5个社区中,除了对里长的补助,里每年获得的30万元基础建设经费,需定向用于社区清洁、路灯照明、沟渠疏通、守望相助等作业项目。这些经费也并非由里自由支配。一般情况是,小额支付由里长核定后,经由里干事填写申请表后可以直接操作,大额项目则往往由区公所发包采购:

10万块钱以内是由里内运作,10万以上要经过区公所批准。里里要建设小的工程我们自己修,比较大的工程要由区公所出面。”(xml)

除此之外,里组织所能支配和使用的经费一般再无其他来源。依照台湾的社区政策,社区营造内容的实现并不依托传统的里组织,而是经由社区发展协会和其他社团组织等来实施,这一点恰恰是对里组织的一种限制。

其三,里长作为民选代理人的政治意义仍然存在,但是表达民意和处理日常工作的角色受到挤压。里长由社区居民选举产生,因而体现出“民选代理人”的政治意义。理论上,台湾里长所扮演的政治角色大致有四种:政府法令的宣导、民意的上传下达、里内公共事务处理和政治辅选。但是,里长政治辅选的角色已经淡化、处理里内公共事务的工作也被其他组织代替,实际上已被简约为“法令宣导”和部分民意的沟通角色。

依据台湾《地方制度法》第60条,关于村(里)民大会之召集,为社区范围内最基本的活动,村(里)得召集村(里)民大会或基层建设座谈会。这本来可以被视为收集民意进行民意沟通的载体,但是这种活动的意义和地位并没有得到充分的重视。正如一位里长所言:

“里民大会的合法性其实不是很大,不是说里民大会通过的就会做成,这会造成很大的困扰,他们会说你们既然已经开了,conclusion怎样怎样为什么没有做?这个在市政府来讲没有多大的意义的。所以我才没有开。”(zdl)

其它整合民意的常规性活动也不太多见,入户调查之类的民意调查活动则被视为有侵犯隐私的嫌疑,渐已退出历史舞台。因而,“里”一般是就出现的问题进行个别的意见调查和民意反映。如zdl推进的维权、mxl的应急道路划线等具体问题,“里”才会组织一些问卷调查。由此来看,“里”一定程度上被简化为“问题-反应”式的组织体系。而且政府部门推进的“行政工作社区化”,可以直接越过“里”这一级组织,由其他社区组织为社区提供服务;除此以外,里内日常事务的处理,还有其他渠道可以选择。例如,台北市开通“1999”热线之后,里的一些职能可以有效地被政府单位直接承担:

“公共部门很怕这个1999。因为这个1999全部要建档,如果没有处理的好,老百姓有意见可以随便上市长信箱,公共部门吃不了兜着走。”(zsl)

“都会区的居民本来知识水平就高,争取到资源的管道也多,他可以打给台北1999,直接打电话找市政府帮忙……所以相对的,里长的角色是可以弱化的”。(mxl)

此外,以往通过党派隶属或利益关系,形成的议员与里长之间的“政治恩惠-庇护”网络也在都市区受到挑战。人们认为以往依靠政见理念和依附于政党团体获取支持的选择,显然不如经营社区更见效果。因而,作为选举“桩脚”的里长角色,也逐渐在社区内退却:

“我也不特别(去推介党派、议员),因为你这样做就会把自己绑死了……我们也不是什么议员的桩脚啊,他也不会给我们任何好处,一毛都没有。”(zsl)

总体来看,里长在社区治理过程中的财权、事权受限,并且日益着重于具体问题的“民意沟通”和“政府行政配合”的角色。

(二)党派、议员在社区治理中的影响力下降

台湾开放选举之后,“1980与1990年代整个政治环境形成桩脚密布的选举文化”,为赢得地方选举、主导地方发展,地方派系常常用侍从关系网络(patron-client relations)由派系桩脚担任村里长,村里长依靠在当地的人际关系网络和任内的实际建设效果获取动员效力,这样处于资源优势地位的议员和组织成为酬佣者(patron),反之则为获取前者所拥有和提供的资源自愿成为追随者。在基层社区,社区精英往往与党派和议员之间通过选票动员和提供资源等形成此类关系。特别是“国民党自自恃以往的基层实力,只以既有的党内的桩脚为主”,在村里长选举时仍然沿用“提名制”,议员采用“责任里”制。但是,这种恩庇关系在所调查的几个社区作用并不是很大。

其一,党派差别对社区治理几乎不具影响。在所选择的5个社区中,有4个里长具有国民党籍或曾是国民党党员,尽管如此,党派色彩在社区治理中的作用并不突出。mxl里长以前曾是国民党员,但是并没有获得来自国民党的支持,按照里长的说法,社区治理中的党派色彩甚至是社区治理的负面“资产”,真正参与社区公共事务的往往不是党派精英而是知识层次较低的人群,国民党所谓的“里长提名”也日益遭到否定,不依靠党内支持照样可以赢得里长选举。反之,这种“硬性指定”的选举操纵可能带来反面的效果,如果只打出一个党派的旗号,其他选民的支持票可能就会流失。即使在当选之后,里长也很少从所在的党派中获得直接的资源支持。一些老练的里长在日常事务中,还会平衡党派关系,同时照顾“蓝绿阵营”的利益,力图展示中立的形象。他们甚至会根据社区内选民群体的偏好,在需要的时候分别选择不同党派的议员前来互动或帮忙,显示出“实用主义”的政治智慧。

此外,过去那种“你支持我赢得里长选举,我支持你赢得里民选票”的政治交换,在都市社区正变的失去意义,里长带领候选人进入社区“扫街拜票”、人情动员等现象正在削弱。一个重要因素是要赢得社区选举的关键是通过社区服务,而非党派支持。况且,面对里内居民的分化,刻意强调党派色彩并不利于社区整合,相反,对党派色彩的淡化,有利于推进社区治理和赢得后续支持。这个判断在几个社区内都得到了印证,在里长的眼里,做好居民服务比依附于党派和议员更能赢得选民的支持:

“党内的资源并没有为社区治理提供什么帮助,(社区的工作)都是通过邻长,通过志工……搞好关系还是应该对选民……我想说其实在里长的工作里面,蓝绿我全部要去面对的,在这个工作领域上,跟绿的大家也是相互支持相互配合啊,并不见得是一些坏事。像wxl里面,绿的部分接近三成啊。也算蛮高的啊。还有些就是小时候的玩伴呐。”(wxl)

里长们并不刻意去显示自己的党派身份,也不会以党派隶属关系去区隔服务对象。争取更多居民的支持,成为他们在日常工作中的基本原则,对他们而言,党派身份在社区内的影响已经大大下降了。

其二,议员发挥一定的陪伴性“辅助”作用,但是作用范围受到局限。理论上来看,基于选票的考虑,议员需要深耕社区以赢得选民支持。社区精英也乐于通过议员争取资源和支持。调查却发现,议员虽然能够主动与社区发生关系,也乐于帮助解决社区内问题,但是社区与议员之间的互动对社区治理的影响被限定在一定的范围之内。二者最为积极的互动集中表现在“大型工程”申请和“民意表达”两方面。

例如,wxl在附近国小建停车场的问题,就是在当地“议员“的帮助下通过预算审计的。由于“议员”确实对政府单位的预算和监督发挥效力,在解决当地大型工程问题上,里长会求助“议员”,“议员”也乐于帮忙进而稳固“票仓”。Wxl与周围社区共同申建的停车场,预算甚至达到10亿元台币。但是,对于社区来讲,这种需要进入“议会”预算审批大型工程的机会并不多。

在“民意表达”部分,“议员”与社区之间发生联系的情况大致有两种。一种是,非例行性的“常规互动”。“议员”会在邻长大会或艺文活动、防灾演练等社区活动时,亲自或派自己的服务助理参加,以便与社区居民互动或者传递一些服务信息。但是,这些并非议员的例行动作或必然行为。另一种是,基于特定事物的“问题式互动”。这一点,忙于维权的zdl在“议员帮忙”上的案例最为典型。在居民维权活动中,里长会与“议员”反映最新情况,“议员”也会与里长沟通。一般的情况是,里长先在社区内做民意调查,“议员”看到相应的民意基础,才会采取下一步的动作。

“(在抗争过程中)都是我去跟他们去说最新的情况。不过有什么新进展他们也会告诉我……(有一条路要划成红线)我先做民意调查,我给市议员看说我做过了,90%以上的人说希望划成红线,市议员才会帮我哦。”(zdl)

除了帮助“维权”这样的“大问题”以外,社区内需要“议员”出面帮助的大多是一些具体问题的处理。在里长看来,“议员”因为可以审批预算,因而对于推动公共部门解决社区问题有“加速”作用。zsl就提供了这样一个案例:

“比如说我今天要做小型工程的改善,我们要做一些硬体设备的改善,我们会透过议员办会勘,请公共部门人员来现场看,希望你怎样怎样做,讲好了,做好会议记录了,公共部门就要去执行,这个时候我们去找一些议员来协助会比较快……议员规定他们来,他们就一定来,因为他们的预算都在议员手上”。(zsl)

尽管“议员”有深耕社区的意愿,求助“议员”也并非解决问题的“唯一管道”或“主要管道”。一般而言,简单的事情,社区或者居民打个电话给公职部门就能解决,事情大才需要议员出面。但是对于社区而言,“大事情”并不太多。因而,更多时候“议员”对社区发挥“陪伴性辅助”作用,对于社区内的资源获取和配置并非决定性因素。

(三)政府从直接行政干预的场域退出,从直接变量转变为环境变量

1987年台湾政治上解严之后,基层社会成为各个派别进行政治竞争的重要场域。1994年台湾推出的“社区总体营造”政策,加速了“社区主义”的推广。经过发展,政府逐渐从直接行政干预的场域退却,转向通过“公共服务购买”的形式推动社区发展。从这个意义上讲,政府已经从社区治理的直接变量转变为环境变量

迄今,台湾政府部门主要担负社区治理的最大投资者、社区治理辅导培育的责任,逐步构建起与社区的合作治理关系。根据《社区发展工作纲要》第19条、第20条和22条,“政府指定及推荐之项目,由指定及推荐之政府机关酌予补助经费;社区自创之项目,得申请有关机关补助经费”,“各级政府应按年编列社区发展预算,补助社区发展协会推展业务”,“推动社区发展业务绩效良好之社区,各级主管机关应予左列之奖励”。政府与社区形成了“政府预算+社区导向+社区申请+政府经费支持+政府评鉴(辅导)”的协作关系,构成有秩序的向社区组织购买公共服务的模式。仅从经费支出来看,政府部门对社区治理的投资部分一般维持在7成左右,官方投资最高时占到社区总经费的78.4%(见图1)。

图1 台湾官方投入占社区使用经费的比例(%)

为推动社区主义的推广和典型社区的示范,台湾社政部门持续进行社区干部培训、社区示范和评鉴活动,每年培训社区干部维持在5万-10万人次之间,并且在台湾内政部门、各县市进行社区评鉴活动,用以推动社区可持续发展。经过改革,台湾社区治理中的“政府与社会”关系逐渐从“自上而下的控制”转向“上下互动合作”。这种合作关系,在社区政策部门和基层的社区都能得到验证。

在台湾社区营造的负责人看来,经过改革,过去对社区的“领导统治型”关系以“分配”为核心,官方可以直接控制社区,但是经过改革,政府角色已经发生变化:

“现在政府就比方说是一个大的百货公司或者说是一个大的特力屋[7]好了。政府不是说告诉你该做什么、或者我给你什么,而是‘我提供资源’,但是需求是多少或者到什么程度,或者你要做什么是由社区来掌控。所以政府的职能和角色是有在改变。”(wh2)

对于社区而言,他们将社区治理能力视为获取政府资源的基础条件,因而也支持和要求政府对基层社区的培力(enpowerment)。只有社区的能力提高了,政府在社区实现其意图时,才能得到积极的回应。政府与社区这种关系的改变,等于为社区自身活力的激发和运作提供了宽松的空间。

(四)社区发展协会成为社区治理的关键主体

1991年,台湾修订《社区发展工作纲要》,将此前被定性为“动员性”团地的社区组织界定为独立的“人民团体组织”。到2012年,台北市共有456个里,建有社区发展协会355个[8]。社区协会虽然基本与里的范畴重叠,但是它完全不同于里的架构,是一个脱离行政属性的自治组织,也被官方视为推动社区主义的最主要主体。目前官方所指的社区一般就是社区协会。关于社区协会的职责,台湾《社区发展工作纲要》中第12条规定:

“应针对社区特性、居民需要,配合政府社区发展指定工作项目、政府年度推荐项目、社区自创项目,订定社区发展计划、编订经费预算、积极推动。”

根据《社区营造条例草案总说明》第7条,社区居民基于自主及自治意识,针对社区公共事务,形成社区营造协定。其所谓的社区公共事务包括:

“社区精神、特色及公共意识之营造;社区传统艺术文化保存、维护及推广活动之办理;社区居民终身学习活动之办理;社区健康照护与社会福利之保障及供应;社区土地、空间、景观及环境之营造;社区生产、生态及生活环境之保护;社区产业之发展及振兴;社区土地及资源之开发利用;社区居民生活安全、犯罪预防及灾害防救准备;其他社区营造推动事项。”

由此来看,社区协会所承担的社区治理事务,大大突破了“里长”所承担的功能,实质上也对里组织系统造成了大大的冲击。从社区总体营造政策的定位来看,社区协会拥有里组织没有的法人地位,比里组织有更大的自主权。政府也乐于通过社区协会来推动行政工作,这样可以将社区居民意愿与政府服务绩效很好的结合起来。基层社区最直接地触碰到二者的互动关系:

“因为政府部门下面很多就是空的,政府的基础就是我们这些民众嘛,那政府要推老人的、要推我们健康的各种活动,他必须依靠我们这些基层运作才能有绩效,所有的计划基本上都是透过发展协会来申请……因为社区发展协会知道要干什么。”(mxl)

实践也证明,社区协会运行的好的社区往往是社区治理效果好的。在所调查的5个社区中,最好的两个社区都有发挥积极作用的社区协会。与没有社区协会的社区相比,有社区协会的社区所能处理的社区治理内容更多,社区居民的参与更广泛,也更加贴近社区共同体的本质。由于缺乏社区协会的调动,除非有问题出现(如zdl的抗争),没有社区协会的社区在居民参与和社区自主意识方面要偏弱,加上因为并无申请专案经费的权限,导致社区治理方式要么守成、要么单一,表现出强烈的“问题导向”,这与社区发展协会“发展导向”的多元化发展路径形成鲜明对比(见表2)。因而,可以看到,有无社区协会、社区协会运作的是否有效是台湾城市社区治理的关键因素。

表2 有无社区协会对社区治理的影响

类别 项目

经费来源

提案申请经费权

治理领域

社区参与度

社区治理模式

治理结果

无协会的社区

固定化

问题导向

可变性不大

有协会的社区

弹性化

发展导向

可变性大

四、台湾城市社区治理结构的“去代理化”逻辑

社区是社会转型在基层社会的“投影”。在较长一段时期内,社区治理资源掌握在政府手中,这些资源要到达社区,要么由政府配置到其控制的社区组织,要么由党派议员隐性地配置到其“代理人”手中,资源如何配置无需经过社区居民同意。在这个过程中,政府与社区的关系,被套现为“民选官员”与“民选社区负责人”之间的间接关系。目前台湾城市的社区治理结构,则在资源配置方面绕开代理人体制,显示出对“代理制”的反动:

1、“政府导向”向“社区导向”转变

20世纪90年代之前,台湾对社区按照“基础工程建设、生产福利建设、以及精神伦理建设”的优先顺序依次进行重点建设,“主要都是政府由上而下、一个口令一个动作的执行模式”,体现的是政府意志。1994年台湾推出的“社区总体营造政策”,构建了“遵从社区意愿,由下而上的社区建设”模式。这标志着台湾社区治理从“政府导向”开始向“社区导向”转变。特别是进入新世纪,台当局陆续推出“新故乡社区营造计划”、“六星计划”等社区政策,明令要求:追求的目标是“社区主义”的核心价值,特别是非常重视社区的主体性与自主性。有研究也发现,现有的社区协会已渐摆脱过去的社区理事会时代的窼臼,朝向寻找社区公共议题,凝聚社区民众意识的方向发展。

例如,在2005年台湾官方整合的所谓六星计划(产业发展、社福医疗、社区治安、人文教育、环保生态、环境景观)中,社区可以根据自身情况和居民需求,进行自选动作的工作。“政府”并不直接代理社区需求,而是更加重视社区本身的意愿,尊重社区的自主性:

“县市政府他们原则上会先征选(审查)社区提案,再整体规划年度主轴政策……当然县市政府可先订定相关的主题或原则,让社区有所依循。”(wh3)

mxl社区最近三年申请经费最多的项目为防灾、安全和生态等内容,这些内容都是根据本社区的意愿进行自助申请的。在台湾官方的社区评鉴中,除了社区协会自身管理、财务状况各占20分以外,自选项目三项占60分(见表2)。由此可见,官方对社区的评价也并非出于控制,而是在于激发社区自身的活力。

表2 台湾对社区发展协会评价的项目和分值

项目

分值

项目

分值

会务(含行政管理)

社区调查数据、协会沿革、组织章程、会员成长、会议及记录、运用社会资源、干部研习训练等。

20

自选业务(一)(二)(三)

以《社区发展工作纲要》规定之工作项目、政策或方案配合项目、社区自创项目,自选三项,其中至少有一项福利社区化工作项目。

卓越组并应提出近三年来业务永续推动的绩效、陪伴其他社区成长、社区居民参与及社区资源开发之具体成果。

60

财务管理

经费来源、支出、基金、经费收支报告、会记账册、内政部补助社区发展经费核销情形等。

20

2、治理网络的“去代理化”

在传统的威权时期,政府不但直接承担与社区有关的大型工程建设,还是社区资源的主导者,甚至以官方命令形式“征用”社区内部资源。政府按照权力构建了“内政部门首长为主任的社区发展委员会—地方市县社区发展委员会—基层社区理事会”的自上而下的治理网络,通过层级权力结构和自上而下的行政系统来推进和组织社区建设。里组织和社区理事会都受控于官方组织,权力中心的意志和社区建设的规划,由此顺着权力序列贯彻到社区基层。“代议制”成为社区与外界发生关联的管道,“代理人”成为社区争取资源的载体,传统的社区组织及其负责人,虽然选举产生,却成为政府或党派议员利益链条的一环。资源配置和民意表达,都运行在“代理”的轨道之内。这种“代理式”社区治理结构,形式上代表民意,实际上可能被地方派系或党派所挟持。在治理网络中,“里长”和掌握资源分配权的“政府官员”、以及有预算审批权的“议员”,会形成一条独特的食物链。台湾城市社区现有的治理网络则着力绕开这种“代理化”的治理网络。

在台湾社区政策前首长看来,一定程度上,村里长选举和地方首长选举“实际上就是选一个领薪水的官僚,他们并不能直接面向社区,服务社区。而现有的社区治理政策,恰恰是对“官僚代理体系”的一种打破:

像现在县长选举出来的都是或者说地方上的一些(派系),你人民有能力去判别他吗?所以你在选一个传统的官僚……(社区营造)就是直接参与而不是透过代理”(wh0)。

经过改革,台湾各个部门推动社区治理计划时,大部分已经转型为“由下而上”的提案方式[42]。这等于社区组织与官方组织之间可以直接发生关系,而不必通过层层代理,避开了基层官僚和政治派系的干预。目前,台湾社区建设的经费申请和补助基本由“社区与政府单位”直接衔接,这一点可以得到基层社区和社区决策部门的印证:

“我们(社区)送的时候就报就可以了,不用送议会了。比如说社会局他那里规划老人福利,然后他里面就会有细项,我们只需根据细项来申请就是……人、文、地、产、景要到不同的部门去申请。每个部门……请所谓专家学者(来审核)。”(zsl)

“(经费申请中所谓民意代表的直接干预)也没有了,因为那都是送审查会评选结果”。(wh1)

3、从“被动参与”到“直接参与”

在“代理制”模式下,台湾社区治理的内容和社区治理资源都由政府控制和配置,社区居民只是政治动员的一环,甚至还要为社区建设本身提供经费和义务劳动,社区居民往往成为“配角”,在社区治理中处于边缘地位,呈现出 “被动参与治理”的形态。台湾目前的社区治理结构中,则一方面建设了一个独立的、以社区协会为主的社区组织体系,一方面通过直接的社区参与营造出一种社区自主性。其中,社区协会已经摆脱了过去“受控”的局面。社区居民的自主参与也营造了一个较为积极的参与式治理氛围。

台湾社区营造政策及其后续的社区政策,大凡包含着“社区自主”、“社区参与”的初衷。在社区营造政策的前决策人看来,社区营造就是通过居民的参与,提高参与式治理的能力与意识:

“社区营造其实想用一些具体的办法,去让地方的人民去体会说,怎么样子去参与公共事务,怎么样子培养参与公共事务的能力……在做的过程里面,通常要求就是说会通过大家的参与、共同化的行动去把这些事情做好……这些做出来的东西才是地方想要的,才会有地方感,才会因为这样一个参与产生地方的公共意识。”(wh0)

台湾社区政策的主要负责部门,也力主推动社区参与治理,他们认为通过居民的共同参与,可以为居民的意见表达提供一个管道,并且通过参与治理凝聚共识,打破“以干部想法代替社区意志”的逻辑,有利于凝聚社区共同感情。在实践层面,社区的主动性和参与度确实也得到了相应的带动。这一点在有社区协会的两个社区表现的最为突出。Zsl的一条脏乱的巷子就是在居民参与的前提下,被打造成了社区内温馨别致的新景观,很有诗意的巷子的名字都是由居民共同想象出来的:

“我第一个案子就是‘超乎想巷’。这个老旧的房子中间有个防火巷嘛,过去就是脏乱,黑暗……完成与居民的沟通之后,就在墙上画模型,而后居民就来上色,社区很多人都来巷子搞彩绘,透过这个参与(他们能够提升自豪感、认同感)”。(zsl)

经过多次参与,居民看到共同参与治理后的效果与品质,逐渐从最初的观望状态转变到积极参与的状态。在zsl和mxl社区,需要居民参与的一些活动已经不需要挨家挨户动员,很多居民都会自动参与近来。

五、结论与讨论

社区这个概念浮现的不但是一个区域概念,也是国家与公民社会关系的重新建构。台湾城市的社区治理效果之所以较好,与深层次的社区治理结构密切相关。

首先,台湾城市社区治理显现出“三角形”的治理结构。如图2所示,在台湾现有的社区治理中,体制内的力量成为社区治理的“陪伴性力量”,此前能够影响甚至决定社区资源配取的官方力量受到限定,政府从原来的直接干预角色退居幕后,充当资金提供和引导的角色,党派、议员与社区精英在社区治理中的恩庇关系趋于弱化,议员逐渐演化为民意沟通与处理个别问题的辅助角色,这一切使得社区治理的效果越来越遵循“社区意愿”而非“政府意愿”;在此前提下,社区内部力量在社区治理中的主体角色得以凸显,里组织主要承担官民沟通和社区内日常基础设施整修工作,社区发展协会在社区治理中的角色日益吃重,成为体现社区意志、承担公共事务、获取社区治理资源的主要主体,当二者相互配合时,社区治理的效果更好,反之,当二者互相冲突竞争时,就会面临社区分化和矛盾的局面。在此基础上,台湾城市社区较普遍地呈现出这样的“三角形”结构:以“里组织”为核心的“民意沟通”渠道,以社区发展协会为主体的“社区自治”体系,和作为外围资源供给和监督的“官方力量”。

            图2 台湾城市社区的主要治理结构及其逻辑

其次,台湾现有城市社区的治理隐含着“去代理化”的逻辑。从深层次来看,目前台湾城市社区的治理结构背后隐含了对“代理制”治理结构的“反动”,它着力打破或者是限制各色代理人基于“恩庇关系”对社区的影响,也力图将传统的微观干预和利益交换关系赶出社区,将官方组织限制在“资源供给”和公共服务购买的角色,为社区自主发展腾出更多空间,形成政府与社区直接对接的合作治理机制。从深层次来看,如果没有政治深意上的铺垫,就很难支撑社区治理体制的改革。台湾目前的社区治理结构,并非简单可以用“从自上而下到自下而上”的逻辑来总结,如果脱离转型过程和环境的考察,就无法理解社区治理结构的实质与发展。换言之,台湾地区推出的“自下而上”的社区治理模式,本意是打破“代理化”逻辑,但是在转型期仍然采用了“自上而下”的行政系统来动员和培育社区,这一点与中国社会的权威依赖和民间社会孱弱的传统紧密契合。

尽管如此,并不是说台湾的城市社区治理结构就是完美的。跟其他地区一样,这种结构的运转除了激活本身应有的要素以外,还面临很多问题。例如,在人口流动频繁和分工日益精细的都市社区,人们之间的冷漠不可能回到农耕社会那种“守望相助”的状态;例如,社区发展协会几乎抢占了“里组织”的治理地盘,却缺乏基于选举的民意基础;里组织具有民意基础,却没有经费预算的支配权。凡此种种,总有问题等待人们去解决。总体而言,循着台湾地区城市社区治理的结构去解剖社区治理的“标本”,或许能够从深层次上为社区治理的改进找到不一样的密码。

需要说明的是,本文是一个案例研究,因而不可避免的会遭受“代表性”的质疑。本文力图剖解全台湾范围内的城市社区治理结构,用的是台北市的案例,那么台中、台南地区的社区治理结构可能就没法被代表。一些研究文献也确实表明,在台南一些地方,“议员”拥有部分小额工程配合款的预算审核权,这可能部分影响本文的结论。但是,从全台范围内的法律政策来看,近年来台湾方面确实在力图打破和挤压“恩庇关系”的空间,社区直接对接“社区营造委员会”(评审会)的机制已经在全台普及,并且上述情况并非影响台湾社区治理的主要变量。正如一些学者所言,像统计调查研究一样,个案研究最终呈现的结果也是一项知识,这一知识是否有意义在于它能否增加新的认识,即能否促进知识的增长[43]。本文可能无法增进“实体性整体”的认识,所力图呈现的是在特定区域内“关系性整体”的认识,可能为观察台湾城市社区治理呈现一种全新的概念。

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