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深圳:一核多元社区治理模式考察

责任编辑:ccpg2014  来源:  作者:  人气:862  发布时间:2016-04-05 22:22:46

社区是社会的基本单元,社区治理是社会治理的基石,也是国家治理的基础。加强社区治理创新,不仅是创新社会治理的突破口,也是实现国家治理现代化的必然要求。近年来深圳将社区治理作为社会建设的重心,全面推行“居站分设”、“一站多居”、“居企分离”等社区治理改革,初步形成了居委会和工作站相分设、社区行政事务与自治事务相分离、政府主导与社区自治有机结合的“一核多元”混合型社区治理模式。总结深圳社区治理改革历程,探究深圳社区治理模式、特点、经验与启示,对于深化中国特色社区治理体制研究、加快社区治理体系现代化具有积极的意义。

一、一核多元社区治理模式形成过程

自成立经济特区以来,深圳社区治理改革大体经历了如下四个发展阶段。

1.起步和初创阶段,从1980年深圳经济特区成立到1998年。这一阶段的显著特点是实行“议行合一”的传统基层社会管理体制,居委会集行政、服务、自治功能于一身,集决策、执行、监督于一体,承接区—街下沉的各项行政管理和公共服务事务,由政府提供一定的经费和办公条件,协助、配合政府开展工作。

2.探索和过渡阶段,从1998年到2004年。这一阶段的鲜明特点是深圳开始突破“议行合一”的传统社区管理体制,探索“议行分离”的社区治理体制,并在全面城市化的过程中大规模推行“村改居”、“居企分离”,首次实现了居委会的全覆盖,为下一步全面推行“居站分设”、“一站多居”奠定了基础。

3.改革和转型阶段,从2005年到2010年。这一阶段的最大特点是全面推行以“居站分设”、“一站多居”为主要内容的社区治理体制改革,推动政府职能与社会职能适当分开、社区行政事务和自治事务适度分离。

4.调整和完善阶段,从2010年至今。这一阶段主要是不断调整和完善“居站分设”、“一站多居”的社区治理体制,推行社会建设“风景林工程”,推动社区治理改革由点到面、从“盆景”到“风景”的转变。

二、一核多元社区治理模式特点

“一核多元”混合型社区治理体制。“一核”即“一个领导核心”,以上级党委和政府为指导,以社区综合党组织为领导核心;“多元”即“多元主体共治”,居委会负责社区自治事务,社区工作站承接政府行政管理事务,社区服务中心承担社区公共服务,各类社区组织、物业管理公司、驻区单位等多元主体共同参与社区治理。深圳“一核多元”混合型社区治理体制具有如下五个鲜明特点。

1.以“议行分设、会站分离”为核心,理顺社区多重职能关系。通过推行“居站分设”、“一站多居”和“居企分离”,逐步理顺社区居委会与街道、社区党组织、社区工作站、股份公司以及各类社区组织的职能关系。在居委会以外,独立设立社区工作站,承接从居委会剥离出来的行政管理和公共服务事务。居委会回归居民自治组织,负责社区居民自治和公益活动,不再承担行政管理事务。社区工作站是政府在社区的服务平台,协助、配合政府及其部门开展社区工作,由政府负责聘请人员,提供经费和工作条件。社区工作站的设立一般以辖区常住人口6000~10000户为标准,并参考社区类型、面积等因素,每个社区工作站一般配备5~15名工作人员。按照“以居民房产利益关联为纽带、物业小区与居委会范围基本一致”的原则,对部分规模较大的非封闭式管理社区分设居委会,但社区工作站不随居委会的分设而分设;规模较小的居委会所覆盖的区域不单独设立社区工作站,与相邻的社区共同设立社区工作站,通过资源整合实现“一站多居”。

2.以整合式改革为抓手,促进社区融合与多元共治。通过“人员—机构—资源”三位一体的整合式改革,整合基层行政和社会资源,促进跨组织、跨界别治理资源的相互渗透和多元融合,增强社区治理的合力,实现从“碎片化治理”向“协同化治理”的转变。实行人员“兼职”和“交叉任职”,促进人员整合,提高协同治理能力。在社区综合党委、居委会、社区工作站等之间实行领导成员交叉任职,推行“一肩挑”(综合党委书记兼任居委会主任)、“交叉任职”(综合党委班子成员兼任居委会班子成员)。试点整合社区服务机构,将社区事务按需求划分为社区服务和行政服务两部分,在部分社区试点将社区工作站和社区服务中心合并,成立一体化的综合社区服务中心,通过政府购买服务的形式,将各类社区服务交由社会组织承接。成立市区两级社会工作委员会,建立由不同政府部门共同参与的基层社会治理联席协调机制。

3.以政府购买服务为重点,创新社区服务社会化运行机制。突破政府包办的行政化供给模式,借鉴香港社会服务的经验,推广政府购买服务,推动社区服务的多元化、专业化、社会化。在全市社区设立社区服务中心,采用项目化运作模式,由政府指导和资助,整合社会资源,以民间社会服务机构为主体,为社区老人、青少年、妇女、儿童、残疾人、优抚安置对象、特困人员、矫正人员等各类群体提供一站式、个性化、专业性社会服务。社区服务中心的运营主体为具有独立法人资格的社会组织,服务项目经由政府招投标以购买服务的形式下放社区,运营经费主要来源于政府购买或资助费用,社区内公共服务设施的场地统一交由中心使用,运营团队以专业社工为骨干,一般要求配置6名以上全职工作人员,其中注册社工应占60%以上。在社区服务供给过程中,政府购买服务、社区提供场地、中心提供服务、社工开展社会工作,从而构建了“政府主导、社会参与、民间运作”的社会化社区服务运行机制。

4.以基层协商民主机制为平台,实现政府主导与社会自治的双向互动。在全市制定并推广居委会《自治章程》,建立健全政务公开、联系群众、民主决策、表达民意等居委会日常管理制度,强化居委会自治功能。不断扩大居委会直接选举比例,直接选举比例从2002年的1.7%提高到2008年的92.82%。2014年全市794个居委会换届,采取直选方式的有793个,直选率达99.87%。建立社区居民议事会制度,以社区党组织为领导核心、居委会为主体、社区工作站为依托,吸纳业主委员会、物业管理公司、社区集体股份公司、各类社区组织、居民代表共同参与社区公共事务,探索社区民主协商的常态化机制。在基层社区建立社区联席会、民主评议会、民意恳谈会、居民论坛、听证会等社区参与途径,引导社会组织和居民有序参与社区自治。2008年深圳在全国率先试点建立了人大代表社区联络站,2014年初人大代表社区联络站数达到141个。

5.以区域化党建为突破口,完善“一核多元”混合型社区治理。打破条块分割、各自为政的传统基层党建垂直领导体制,深入推进基层党建区域化,理顺社区各类党组织隶属关系,完善社区共驻共建机制。把原社区党组织升级改造为社区综合党委,将居委会、社区工作站、物业管理公司等社区机构的党组织,以及辖区内一定规模以下非公有制企业和社会组织的党组织,都纳入社区综合党委,通过纵向建、横向联的方式实行区域化管理,初步形成了以街道党工委为核心、以社区综合党委为基础、辖区党组织为依托、驻区单位党组织共同参与的区域化党建新格局。在全市开展市(区)委委员进社区、党代表进社区、机关党员进社区、党员义工进社区、党群工作者进社区的“五进社区”活动,开拓党员公职人员进行社区服务长效化机制。2010年深圳推行基层党组织领导班子成员“公推直选”制度,成为全国第一个在基层党组织实行公推直选的城市。

三、一核多元社区治理模式的启示意义

深圳的“一核多元”混合型社区治理为全国社区治理改革提供了可资借鉴的经验,产生了广泛的影响,对于探索中国特色社区治理模式具有积极的启示意义。

1.改革方向:去行政化还是再行政化?

对于社区治理改革的方向,目前存在“去行政化”和“再行政化”两种截然不同的观点,争辩的焦点在于是“政社分开”还是“政社融合”。“去行政化”的思路,就是坚持“政社分开”的方向,将社区行政事务交还地方政府及其派出机构,彻底剥离社区居委会的行政职能,让其真正回归社区自治团体的本义[5]。“再行政化”的思路,就是坚持“政社融合”的方向,弱化社区居委会的直接行政职能,强化居委会作为地方行政“协管员”和“协办员”的角色,通过职能分流、人员交叉和政府统筹,将居委会职能更好地整合到地方行政系统。最初深圳采取了“去行政化”的思路,实行“议行分离”、“居站分设”,剥离了居委会的行政职能,这理顺了政社关系、激活了社会活力,但同时也导致了居委会被边缘化、社区工作站身份模糊等问题。为此,近年来深圳在一定程度上汲取了“再行政化”的思路,通过党政一肩挑、交叉任职、合署办公等方式,发挥居委会在基层行政管理中的作用,以解决居委会被边缘化、社区治理碎片化的问题。深圳的经验表明,社区治理面临“去行政化”两难困境——不去行政化难以厘清社区多重职能关系,完全去行政化又易导致社会自治边缘化,可行之策是“适度去行政化”,将“政社分开”与“政社融合”有机结合:一方面,将不该由居委会承担的行政职能剥离,交还地方政府及其派出机构,明确政府与社会的不同角色,实现政府职能与社会职能适当分开、行政事务和自治事务适度分离。另一方面,发挥居委会沟通政社、参谋辅政的作用,整合社区行政、自治、服务跨界资源,构建社区共治联动机制,实现政府治理和社会调节、居民自治之间的有机衔接与良性互动。

2.治理目标:政权建设还是社区自治?

对于社区治理的目标,历来存在两种不同的观点,争辩的焦点在于社区治理是姓“政”还是姓“社”。第一种是“政权建设说”,认为社区治理姓“政”,是从单位制、街居制向社区制转变过程中的新一轮基层政权建设,根本目标是巩固政权在基层社会的合法性基础,建立与市场经济相适应的城市基层社会管理体制。第二种是“社区自治说”,认为社区治理姓“社”,是多元主体共同构建“社区生活共同体”的过程,根本目标是实现社区自治与基层民主,培育相对独立于国家的具有一定自主性的公民社会。深圳在社会治理改革中将基层政权建设与社区自治有机结合,探索政府管理与社会自治的双向互动机制。一方面,推行 “居站分设”、“一站多居”和“居企分离”,强化居委会自治功能,推行居委会直选,建立居民议事会、社区联席会、人大代表联络站等基层民主协商机制,推动社区自治与基层民主的发展;另一方面,推动政府职能转变和重心下移,组建社区综合党委,推广“一肩挑和交叉任职‘双80%’”,构建区域化党建格局,巩固政权在基层社会的执政基础。深圳的经验表明,在中国特色社区治理体制的命题下,所谓社区治理姓“政”还是姓“社”是一个伪命题,社区治理具有政治性和社会性双重属性,既是国家治理的基础工程,也是社会自治的基本节点。因此,社区治理既不能片面强调国家管理,也不能片面强调社会自治,而要坚持国家管理与社会自治有机结合,通过国家与社会的良性互动合作,推动政府管理、基层民主、公共服务、社区自治和谐统一、复合发展。

3.治理结构:国家主导还是多元共治?

普遍认为,社区治理改革的重要任务是突破政府绝对主导的传统全能型治理结构,建立政府、社区、社会组织和企业等共同参与的多元治理结构。但是对于在社区治理中国家主导与多元共治孰轻孰重,目前却存在两种不同的认识与实践。一种更加强调国家主导,推崇国家主导型治理模式,对行政力量的依赖度较高,党政在社区治理中处于强势主导地位,以“上海模式”为代表;另一种更加强调多元共治,推崇多元共治型和自治型治理模式,对社会力量自主性要求较高,社会自组织在地方治理中发挥关键作用,以“沈阳模式”为代表。深圳在治理改革中采取了“合作主义”思路,通过区域化党建、联动式管理发挥党政主导的作用,通过多元融合、协同治理发挥多元共治的作用,在国家主导的框架内探索合作主义治理路径,初步构建了以上级党委和政府为指导,以社区综合党委为核心,以居委会为主体,以社区工作站、社区服务中心为依托,各类社区组织、驻区单位共同参与的“一核多元”混合型社区治理模式。深圳的经验表明,国家主导与多元共治并不矛盾,前者是中国特色社会治理的必由之路,后者是社会治理体系现代化的必然要求;实现社区治理现代化,应当在国家主导的框架下探索中国特色合作主义治理路径,构建国家主导的多元共治模式,实现政府与社会的双向互动与协同治理。从这个意义上讲,深圳的“一核多元”混合型社区治理不失为中国特色合作主义治理的一次富有理论创新和实践价值的探索。

[参考文献]



[1]侯伊莎.透视“盐田模式”——社区从管理到治理体制[M].重庆:重庆出版社,2006184.

[2]张骁儒.深圳社会发展报告(20122013[C].北京:社会科学文献出版社,2013:158.

[3]深圳市民政局.在全市社区两委换届选举工作总结会上的讲话[Z].2014-04-24.

[4]深圳市民政局.深圳民政社会服务统计月报[Z].http://www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/tjsj/zxtjbg/.

[5]王名.治理创新重在政社分开[J].人民论坛,201410.

[6]李友梅.社区治理:公民社会的微观基础[J].社会,20072.

[7]何海兵.我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制[J].管理世界,20036.

[8]何平立.冲突、困境、反思:社区治理基本主体与公民社会构建[J].上海大学学报(社会科学版)20094.

[基金项目] 2014年民政部委托课题“社区治理体制机制创新研究”的阶段性成果。

[作者简介] 刘敏,深圳职业技术学院副研究员,社会学博士;王芳,深圳图书馆学科馆员

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