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龚维斌:依法推进城市社区治理创新 - 思考与探索 - 城市社区参与治理资源,ccpg

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龚维斌:依法推进城市社区治理创新

责任编辑:ccpg  来源:中国经济网  作者:龚维斌  人气:729  发布时间:2015-04-22 15:32:40

  [摘 要]   城市社区治理为核心的基层治理体制改革,在“居站分设”、减少管理层级、居委会整合等多个维度展开,但行政任务多、政社互动不畅的问题突出。应当从加快社区治理相关立法、加强法律权威约束性、严肃社区立法的实施等角度,促进社区治理的转型。

  [关键词]   单位制;社区治理;模式创新

  [中图分类号] C912.81                            [文献标识码] A

  2013年我国城市化率53.7%,2014年达到54.77%,今后城镇化的速度还会保持在每年以1个百分点的速度向前推进,城市和城市人口将成为我国社会的主要形态。城市社区建设和管理必然成为和谐建设和社会治理创新的重要内容和主要场所。

  一、城市社区内在构成的变化

  计划经济时期,我国90%的城镇人口属于“单位人”,其余的10%城镇人口则工作和生活在街道居委会。在“单位”里,城镇人口居住场所与工作场所往往是高度合一的,同一个单位的领导和职工居住在一个单位大院里或者同一栋楼宇里,住户之间一般彼此熟悉,是一个熟人社会。由于大家工作在同一个单位,工作和利益上有很多联系,具有社区共同体的性质。单位大院或楼宇的公共设施和公共服务由单位负责,这些服务和管理是单位管理的延伸。当时,人们赖以生存和发展的最基本生产和生活资源牢牢地掌握在“单位”的手里,使得每一个“单位人”必须高度依附于“单位”。因此,“社区”对“单位人”的控制力很强,“社区人”就是“单位人”。在街道居委会工作和生活的10%城市人口虽然不像“单位人”那样具有高度的利益交汇点和对组织的高度依附性,在政治化色彩浓厚的计划经济时期,“街居”体制下的城镇居民也具有较高的同质性。一是职业和生活状况相似,二是生活和发展的资源、机会同样被牢牢掌握在街道和居委会手里。街道和居委会对所辖居民具有较强的控制力,而居民对所属“居委会”同样具有较高的依附性和认同感。

  改革开放以后,在市场化、工业化和城镇化过程中,城镇的“单位制”的主导地位逐步被“街居制”取代,一方面人们自主择业空间增大,就业的市场化程度高、流动性强,不再是一业定终身,个人的工作和生活不再高度依赖于一个特定的单位,单位的功能也在从“大而全”走向“专业化”,逐步向人们工作的场所这一单向功能转变。从上世纪90年代末开始,城市住房市场化步伐加快,人们开始“职住分离”,工作场所和家庭住所分开的情况越来越普遍。另一方面,大量农村人口进城务工经商,进入城镇居民工作和生活的场所。职住分离、农村人口进城以及旧城改造使得居住在同一小区的住户之间差异性越来越大,不同单位、不同职业、不同身份、不同地域、不同文化的人居住在同一个楼宇和小区,相互之间缺乏较为明显的共同利益和兴趣爱好,使得社区的异质性大大增加,内在联系越来越少、互动交流越来越难,原来的“单位制”和传统的“街居制”治理模式已经不能适应变化了的新形势。

  在工业化、市场化、城镇化、国际化特别是住房市场化过程中,由于购房能力和生活习俗的差异,住房呈现出的社会分层特性越来越明显,城市社区类型越来越多样化。以北京为例,既有老旧小区、单位大院、普通商品房小区、高档住宅小区、经济适用房社区、廉租房社区、棚户区改造社区、回迁及安置房小区、城中村社区,还有失地农民集中居住区、外来人口聚居小区、少数民族聚居区、“蚁族”大学生聚居区、外国人社区。这表明,现代城市正在由单一社区向多元化社区转变,对社区治理提出了新的更高要求。

  二、城市社区治理模式的探索

  从上世纪80年代开始,在民政部门的推动下,社区、社区服务、社区建设和社区治理的概念逐步深入人心,成为党和政府进行城市基层治理的重要手段。1986年,民政部提出在城市开展社区服务的设想,1987年在武汉市召开“全国城市社区服务工作座谈会”。20世纪80年代后期90年代初,“社区服务”发展为“社区建设”,各地开始社区建设活动。2000年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,文件中首次明确定义社区和社区建设。2010年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》,要求在全国范围内积极推进城市社区建设,并将居民委员会更名为社区居民委员会,对其规模作了调整。2013年底我国有9.4万社区居委会。在中央的统一部署下,各地从实际出发开展了形式多样的社区建设和服务的探索,形成不同特点的社区治理模式。学者们对各类社区治理模式进行了归纳提炼,从治理主体及其相互关系的维度看,主要有政府管制型社区、政府主导型社区、合作共治型社区以及自治型社区四种类型,普遍认为总的趋势是以政府为主导的行政力量应该逐步减弱,而社区居民自治的力量应该相应增加,体现社区居委会作为居民自治组织的性质。

  正是在强调社区居民自治的背景下,一些地方开始探索包括社区治理方式创新在内的基层治理体制改革。一是实行“居站分设”,把居委会承担的诸多上级政府部门分派的行政任务移交给“社区工作站”承担。这一模式最早由深圳市盐田区首创,后来逐步在北京等多地推广,有的实行“一站多居”模式,有的实行“一居多站”模式,有的实行“合署办公”模式,有的实行“接受委托任务”模式。二是减少管理层级,撤销街道办事处,扩大社区区划范围,把街道办事处的人财物等资源一部分上收到区政府,更多的下沉到社区居委会,增加社区居委会服务管理能力。2012年以来,贵州省贵阳市、安徽省铜陵市、黑龙江省大庆市等地先后撤销了街道办事处,调整改革社区范围、整合社区资源、增强社区功能。三是部分地方通过整合社区居委会,减少社区居委会数量,扩大社区居委会管辖幅度。例如,安徽省合肥市庐阳区双岗街道通过街居管理体制改革,从原来的14个社区整合为6个社区,按照每400户1人原则配备社区工作人员。四是新的社区治理形式不断涌现,“网格化管理”、“门栋自治”、“院落自治”、“楼宇自治”、“业主自治”、“社团自治”等多种形式在许多地方推行。五是探索政府行政管理与社区居民自治有效衔接和良性互动的运行机制。一些地方采取编制公共服务目录、建立准入制度、下放人权财权事权等方式,为社区“定责、还权、赋能”。江苏省建立社区职责清单和社区协助政府职责清单制度为社区减负,推动基层政府和社区自治组织双向评估。北京市建立对社区工作第三方评估机制,南京市建立了居民参与评议政府制度。

  三、城市社区治理中的突出问题

  一是社区范围过大。城市社区正式名称为“社区居委会”,社区是依托于居委会建立的,而居委会所辖的范围一般包括地理位置相近的几个住宅小区。近年来,社区居委会管理的住户数量和人口数量越来越多,幅度越来越大,尤其是大城市社区居委会所管辖的实际人口一般都在一万人以上,甚至数万人,现有社区工作力量很难满足这样大范围、繁重的社区治理任务。

  二是承担太多行政任务。社区居委会名为自治组织,实际上仍然被上级行政机关当作它们的“腿”和下属机构。特别是随着基层治理体制改革,街道办事处内设机构调整、合并以及社区范围扩大以后,社区的工作量大增,承担了很多干不了、干不好、不该干的工作。社区工作中有“六多”:考核项目多、机构牌子多、指派任务多、各类会议多、台账资料多、统计报表多。有的社区考核项目多达近260项,有的加挂80多块牌子,有的需要做的台账有250多种,严重挤压社区自治空间。社区居民委员会要办理社区范围内的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安,还要发展公共事业和各种合作经济、协助基层政府完成公共服务事项。

  三是政社互动不畅。社区之所以承担大量的行政事务,重要原因是社区治理主体单一,社区虽然被定位为自治组织,但是,更多时候还是政府在唱“独角戏”,不鼓励、不支持甚至压制社会组织发展,社区自治组织和其他社会组织发育不足、活力不够,社区多元治理的格局难以形成。即使社区里有少量公益服务类、兴趣爱好类社会组织存在,它们参与社区治理的渠道也十分有限。基层政府不善于用购买服务的方式引导和支持社会组织参与社区治理。很多时候城市社区治理仍然是政府管制型,行政力量过于强大,社区自治和社会组织力量弱小,政社之间难以良性互动。

  四是社区缺乏服务和管理资源。现在不少城市基层社会治理体制和资源配置存在“头重脚轻”的现象。我在南方某社区调研发现,从街道办事处到小区(有可能形成真正意义上的社区)一共有四个层级,即街道办事处、社区工作站、社区居委会和小区与驻区单位等不同层级。大量的人力资源、财政资源、物质资源都掌握在上面,上面千条线,下面一根针,工作要社区完成,但是,却不给社区提供相应的资源保障。一些行政部门把资源控制在自己的手中,而工作却要社区完成、责任要社区承担。

  五是评价标准一刀切。不同类型社区由于所处地理环境、基础设施、人口结构、社会需求、资源秉赋等差异较大,例如,老旧社区住户大多为弱势群体,而高档商品房小区居民则大多为政治经济文化方面的成功人士,这两类社区的治理要求和治理能力相差甚远。现在绝大多数城市对不同类型的社区治理绩效不是分类要求和考核,不是因地制宜、分类施策,而是用一把尺子去衡量不同类型的社区治理效果,难以达到激励先进、鞭策后进的目的。

  六是社区建设中重“区”轻“社”。截止2013年底,全国城乡社区服务设施达15.3万人,城镇便民利民服务网点53.9万个,社区服务站44237个,社区警务室6.1万个。但是,相比之下,社区居民之间的交往交流却很少,一个楼门里住户对面不相识、不往来,社区人际关系冷漠,人们习惯于“躲进自家成一统、不管门外秋与冬”。人们的社会关系建设和社会资本积累滞后,社区文化和社区精神培育不够,居民对社区的认同感、归属感和参与感不高。

  四、礼法并用推进城市社区治理创新

  创新城市社区治理,首先必须坚持依法治理。党的十八届四中全会对全面推进依法治国进行了新的部署,要求推进多层次多领域依法治理,提高社会治理法治化水平。社区治理创新同样需要运用法治思维和法治方式。

  一要在修改和完善现有社区治理法律法规的基础上,加快社区治理方面的立法工作,建立健全社区治理法律体系。现有社区治理法律体系缺乏对不同社区治理主体的法律地位、相互关系的明确界定。随着社区治理的发展,实践中出现了社区成员代表大会、社区协商议事会、社区管理委员会等其他社区自治组织形式,但宪法和法律对这些新型组织形式并未明确其法律地位。社区治理立法涉及社区公共服务、社区环境管理、社区卫生服务管理、社区文化建设、社区教育、社区纠纷解决、社区建设经费保障、社区工作者队伍建设等多个方面和多个环节,然而我国目前在社区教育、社区文化建设、社区经费保障方面的立法还相当欠缺。

  二要提高社区治理相关法律的权威性和约束性。现在很多与社区治理有关的法律还主要表现为部门规章和地方性法规,法律位阶不高、权威性不够,很多法律法规只是倡导性、宣示性的软法,缺乏强制性和惩戒性,导致一些法律法规得不到真正有效实施。另外,很多社区治理方面的法律重实体轻程序,许多社区治理立法中的程序性规定过于简单甚至没有予以规定,导致不同治理主体之间出现矛盾和争议时,无法及时地通过法律途径予以化解。因此,各级党政部门要及时调研各地社区治理中存在的法治难题,总结好的做法和经验,在此基础上立法机关要研究制定一部社区治理的综合性法律并做好配套法律的制定工作,不断提高社区治理立法的体系性和完备性。

  三是要重视社区立法的实施和应用。要通过运用法律保障社区居民自治的权利,运用法律规定基层政府治理与社区居民自治的关系,运用法律保障政府对社区人财物的投入,运用法律调节社区各种利益关系和化解矛盾纠纷。要对社区居民进行普法教育,引导他们遵纪守法,树立遇事想法、有事找法、解决问题靠法的法治理念。引导和支持不同方面的群众通过制定完善市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章,进行自我约束、自我管理,规范成员行为,发挥多种社会规范的积极作用。

  在调强法治的同时,还要继续发扬传统社区治理中的德治作用,做到礼法并用。我国历史上一直强调“礼法共治”。党的十八届四中全会指出,国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。社区工作人员要开展形式多样的社区活动和社区服务,要善于发动社会组织等多种社区治理主体开展健康有益的社区活动和社区服务,为社区居民交流互动、增进了解和感情搭建平台,使社区居民在参与中体验社区价值和社区精神,增强人们的社区意识,把传统价值观与现代精神融合起来,把个人私德与社会公德结合起来,把法治和德治统一起来,把社区建设成为和谐温馨的物质家园和精神家园。

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