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创新社区治理思路与对策研究

责任编辑:ccpg  来源:黄浦区政协   作者:黄浦区政协   人气:1015  发布时间:2014-11-25 10:03:00

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   创新社会治理是党的十八届三中全会作出的关于全面深化改革的重要内容,也是事关上海当前改革和未来发展的全局性大事。黄浦区政协将“创新社区治理思路与对策研究”列为区政协重点调研课题,成立了以区政协主席张华为组长的课题研究组,联合有关研究机构共同开展研究,就黄浦区社区治理的现状和问题进行深入调研,提出6个方面16条建议。

发展现状

  近年来,黄浦区社区公共服务内容逐步细化, 服务范围逐渐扩大, 载体平台效用明显, 社区公共服务体系基本形成; 区域化党建体制加快完善, 社会组织发展空间日趋加大,志愿者参与群体不断扩大,社区共治平台各方力量逐渐壮大;群众自治模式不断创新,民主自治能力进一步提升,民主协商议事制度不断完善,居民自治机制建设取得进展;同时,注重街道机关干部队伍建设,多样化打造居委会工作队伍,加强街道各中心及条线聘用人员队伍建设,加快社工队伍建设,基层队伍建设不断加强。

  总体来看,多年来黄浦区在社区治理方面不断探索创新,积累了很多经验,取得了重要成绩,很多方面走在全市和全国的前列。但受传统体制框架约束,还存在很多问题有待解决。    

  街道职能和体制机制方面

  一是街道过多承担大量非法定职能。街道目前除67项法定事项外,承担大量政府职能部门工作,街道成为一些政府专业工作的责任主体。

  二是街道责权利不对等。街道要承担大量额外事务,却缺乏相应的执法管理权限和人财物资源配置权限,在机制上尚未实现费随事转、人随事转、权随事转。

  三是街道缺乏对职能部门人员的制约和考核权。一些职能部门在街道层面下沉一定的执法或服务力量,且其工作的好坏与街道追求的地区治理的目标关系重大,但由于“场院所”人财事权归区有关职能部门管理,街道对其仍缺乏有效的制约机制和考核机制。

  居民区管理体制和居民自治方面

  一是居委会与街道关系没有理顺。街道把从政府职能部门承接的一部分工作再层层分解下压到居委会,居委会要承担大量行政化的工作。同时,街道又包揽了一些应该由居民自治组织和社区社会组织承担的职能,挤压了社区自治的空间。

  二是居民自治机制发挥作用不足。居民自治缺乏制度配套,自治空间很小。居民会议、居民代表大会、居民听证会、居民评议会等居民自治机制由于缺乏清晰的决策程序和议事规则,运行效果受到制约。

  三是基层自治水平还有待提升。居委会过多承担了街道和条线部门布置的各类工作,需要居委会盖章的事项达76项,而联系居民、服务居民、发动居民的职能被淡化,居委会自治的形式、载体、机制还完备。

  加强居委会队伍建设和保障方面

  一是基层工作缺乏职业规划和薪酬体系。由于居委会干部、社工人员缺乏职业规划和薪酬增长机制,导致薪资水平过低,无法形成对基层工作专业化、职业化的认可机制,难以吸引拥有专业能力的高素质年轻人才。

  二是基层工作人员结构不合理。基层队伍年龄严重老化,35岁以下的仅为33%,居民区书记队伍、主任队伍年龄结构平均为53岁,工作方式和思想观念相对传统。同时,由于多头管理、社区工作人员还存在用工多样、身份各异等问题。

  三是基层工作专业化人才缺乏。基层工作专业化人才总量不足,同时,社工站的传统管理模式和社会地位也难以吸引专业化人才。

  社区网格化管理机制方面

  黄浦区网格化管理起步较早,但近几年来一些中心城区探索力度更大。

  一是网格化管理的问题处置机制不健全。网格化管理不缺发现问题的能力,而是缺乏处置机制,经常出现处置工作单派不出去的情况,对于问题处置缺乏监督、问责、追责机制,部分工作按流程需要30天,效率较低。

  二是网格化管理的覆盖领域有待进一步扩大。网格化管理还主要集中在市政设施、市容市貌自查自治方面,环境保护、地下空间等尚未纳入网格化管理范畴,网格化管理的综合性、多样性和全面性水平还有待提高。

  三是网格化管理的覆盖范围有待拓展。社区网格化管理的平台尚未建立多层次的网格管理架构,覆盖范围没有纳入居住小区,致使网格化管理的优势没有充分体现。

  基层执法力量的体制机制方面

  一是基层执法的职能界定不清晰。在操作层面条线部门权责不清晰,街道作为派出机构,承担了大量政府专业部门的执法事务,却没有相应的执法权限,对派驻机构人员也没有指挥权、管理权和考核任免权。

  二是基层执法力量不足。执法办事人员少,致使执法力量与治理需求无法匹配;部门派驻街道基层单位的力量相对不足,结构不合理,总体素质跟不上社会发展的要求。

  三是综合性执法能力不强。多部门联动执法时,缺乏综合执法统筹机制和执法流程,造成街道执法没有法律依据、执法效果差,条线部门相互推诿、不及时执法等情况。

  社区共治平台建设方面

  一是区域化党建平台建设有待进一步加强。基层党组织的地位不太清晰,存在“对上”的倾向,其与区域内的各类党组织、社区自治主体、企业责任主体的关系不密切,在社区日常事务中与群众的联系比较松散,组织服务功能不强,在整合区域资源、引领基层治理上作用发挥不明显。

  二是社区共治平台参与力量比较单一。目前社区治理基本依托政府运用行政手段提供公共服务,属于政府“单治”。社区共治平台缺乏制度性、系统性安排,企业党组织、各类社会组织、党员参与的积极性不足,尚未形成驻区单位、社会力量参与社区共治的格局。

  三是社会组织发展的空间不足。政府鼓励和扶持社会组织的政策和资金不足,购买社会组织服务缺乏规范性机制。社会组织结构不尽合理,培训类社会组织居多,为老人和特殊困难人群服务的社会组织不多,社区服务类占比约为20%。另外,社会组织自身能力不足,低水平运行的社会组织较多,社会服务也没有实现跨区购买,现有社会组织竞争力不强。

对策建议

  根据国家层面和上海层面对社会治理发展的基本方向,结合黄浦区情实际,建议围绕“三个坚持、三个加强”(坚持扩大供给、坚持重心下移、坚持社会参与,加强资源统筹、加强能力提升、加强政策保障)创新社区治理,具体有6个方面16条建议。

  明确街道职能,加强体制机制建设

  加快出台街道三份清单。制订街道的权力清单、责任清单和服务清单。权力清单,主要是进一步明确街道的法定权力;责任清单,除明确规定若干项责任向街道转移外,取消与街道职能不相关的工作任务、评比,限制政府部门擅自向街道转移责任;服务清单,主要是明确街道的各项公共服务职能、服务流程、服务规范、服务质量。

  推行“机关瘦身、基层强身”。合理划分区、街道两级事权,将与居民紧密相关的职能,通过委托授权等方式下沉到街道。减少政府决策和内勤部门人员编制,增加街道基层一线管理部门和人员数量,赋予街道对下沉条线力量的指挥协调权以及考核权。同时,充分尊重街道对人员的选择和招聘权,实行双向选择,保障人员素质。

  强化街道六大中心建设。强化街道行政服务中心的公共服务功能,做实社区事务受理服务中心、社区文化中心、社区卫生服务中心、社区治安综合治理中心、社区生活服务中心、社区党员服务中心。研究制订六大中心细化、量化的服务标准,并接受监督考核。建立行政服务跟踪评价和动态反馈机制,优化服务方式、提高服务水平。

  完善居民区管理体制和推进居民自治

  构建两份清单完善居委会制度建设。探索制定两份“清单”,即作为自治组织履职的《基层群众自治组织依法履行职责事项》清单和作为行政权力限制的《基层群众自治组织协助政府工作事项》清单,划清“行政权力”与“自治权利”界限。

  创新居民自治的手段和方式。设立民情调查机制,由网格员和专业社工征集群众所需,使公共服务更贴近居民。建立居民议事会制度,由社区居民代表、物业代表等组成,社区设施维修、服务供给等均可由居民商议做主,征集的问题如不能自行解决,由居委会协调相关部门予以处理。探索建立居委层面的劝导机制,对于社区内违章停车、乱摆摊点、楼道占用等行为进行规劝,避免直接执法带来抵触情绪以及社区居民之间的矛盾。在全区设立“居委工作联盟”,推动区内居委开展横向合作互动,提高资源利用效率。

  加强居委会队伍建设和保障

  建立健全基层职业规划和薪酬体系。积极开展基层工作职业规划研究试点,单列社工职称序列,明确待遇、晋升、考核等问题,加快建立和完善社区居委工作人员薪酬体系。

  提升居委会队伍的专业水平。有针对性地引入满足基层需求的专业人士,组织居委会干部参加社工培训,把专业性作为居委会选举的重要指标,提高居委会服务队伍的专业化程度。区委也要选派更多优秀青年干部担任居民区党组织副书记或书记助理,提升社区管理水平,同时培养青年干部基层工作能力。

  加快完善社区网格化管理机制

  建立快速解决问题机制。建立大联勤大联动管理执法体系,将网格化管理落实到辖区派出所、城管中队、交警中队、市场监管所、房管办等条线部门的职能中。建立分级分层的派单机制,对不同渠道发现的问题分由区和街道网格化综合管理中心负责。健全问题解决处置机制,明确责任人和解决期限,对条线部门执法不作为、拖延处置以及街道协调指挥不力的进行追责,并纳入部门年终绩效考核中。

  拓展网格化管理的覆盖领域和范围。以社会综合治理理念切入网格化管理,将网格化管理的内容延伸至突发事件、公共服务、环境保护、社会保障、应急联动等多个方面,其范围延伸至居住小区,构筑区—街道—辖区单位、居委会一体化的信息管理系统。鼓励市民和社会组织参与社区网格化管理,健全社区事务预警机制,提升网格化信息的运用效能。

  加强基层执法力量的体制机制建设

  制定基层执法项目清单。加强基层执法职能的梳理和归并,梳理各类执法事项,根据不同特点,形成执法项目清单,明确不同执法事项的执法主体、执法方式,向社会公布,接受公众监督。

  充实壮大基层执法队伍。把监管职能、监管手段、监管人员等下沉到一线部门。“下沉职能”,通过执法职能法定化、执法程序标准化、执法手段信息化等方式,强化基层执法人员的责任主体地位。“下沉人员”,把职能部门的相关人员下沉到基层,加大一线部门的管理力量,提高基层执法队伍的整体素质,完善执法人员的结构。

  提高综合执法能力。充分考虑综合执法的复杂性,加强基层综合执法的多部门协调联动,对执法项目进行分类管理,明确牵头负责的部门。在管理体制上,实行条块结合、以块为主,执法人员的人事、财务由街道管理,日常工作由各街道办事处指挥、调度和考核。

  加快建设社区共治平台

  探索建立社区联合型党委体制。成立驻社区联合型党委,由驻区企业党组织及其党员组成,并选出党代表,引导其积极参与社区事务。设立“社区党代表工作室”、“行业党代表工作室”等各类党代表工作室,充分利用其资源,协调解决涉及社区群众切身利益的问题。

  完善社区委员会架构和功能。积极发挥社区委员会议事、协商、评议、监督功能,建立完善区域公共事务协商、实事项目共议、区域主体监督等机制。召开由居民代表、利益相关人等参加的年度“问政会”,解决居民在生活环境、社会安全、公共服务等方面迫切需要解决的问题。

  加快培育和壮大社会组织。突破单一行政区限制,引入竞争机制,带动黄浦区社会组织提升能力。探索社工服务逐步由“岗位购买”转变为“项目购买”,提高社会组织专业性。制定公益人才认定标准,并纳入高级人才引进项目,在户籍引入、子女教育等方面给予政策扶持。设立专业的培训课程,为公益机构管理层、骨干人才提供针对性的系统培训。建立公益优秀人才到政府机构、优秀企业交流挂职机制。

  强化政府购买服务机制。建立公共服务需求的征求、立项和发布机制,及时收集和把握居民真实、具体的需求。尽快出台政府购买公共服务指导目录,如社区生活服务、文化服务等均可纳入政府购买服务范围。研究制定政府购买服务管理办法,明确政府职能转移边界和购买服务的模式及合同格式。设立严格的评估制度,对项目申报团队资质、项目进展以及项目成效等进行科学规范的评估。

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