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加快构建社区生活共同体

责任编辑:ccpg  作者:蓉轩理  人气:280  发布时间:2014-11-12 11:54:04

党的十八届三中全会明确提出,坚持把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。具体到一座城市,就是要建立健全与城市经济社会发展任务相适应的制度体系并抓好落实。市委十二届三次全会,确立了“建设治理体系和治理能力现代化的先进城市”的改革目标。围绕实现这一目标,其中一项重要任务是,深化新型城乡基层治理机制创新,进一步理顺村(社区)自治组织与政府、基层党组织、集体经济组织、社会组织的关系,健全村级公共服务与社会管理民主机制,完善村(居)民议事会运行机制。为帮助全市各级各部门认真学习贯彻中央、省委、市委有关精神,进一步增强对加强基层民主建设、深化新型城乡基层治理机制创新、提高城市现代治理能力等重要性的认识,本期《理论周刊》推出深化新型城乡基层治理机制创新专题理论文章。

党的十八届三中全会《决定》把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序,政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系,其中,社会治理是以实现和维护群众权利为核心,发挥多元治理主体的作用,针对国家治理中的社会问题,完善社会福利,保障改善民生,化解社会矛盾,促进社会公平正义,推动社会有序和谐发展的过程。社区是社会的基本组织单元,是实现国家治理体系现代化的基本依托,如何在社区实现善治,从根本上解决社区治理过程中面临的深层次问题,从而最大限度增加基层社会和谐因素,增强基层社会活力?本文从治理、善治理论出发,分析社区治理体制的现状和问题,尝试提出创新我市社区治理体制的路径。

内涵分析:从社区管理到社区治理

治理理论兴起于20世纪80年代末,治理理论的兴起,是由于学者们看到了政府和市场双失灵,为构建现代社会和谐秩序以及民主政治化的价值目标而提出的。联合国全球治理委员会将“治理”概念界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区治理与社区管理区别的核心在于治理主体由单中心向多中心转变,治理手段由刚性管制向柔性服务转变,治理空间由平面化向网络化转变,社区治理强调在社区范围内实现多主体的互动与合作。基于此,本文将社区治理体制定义为聚居于一定地域的社会生活共同体的组织体系和运行机制,包括社区内各组织的机构设置、隶属关系、权限划分以及各组织自身运行、组织间互动合作的相关制度、规则。

现状分析:从行政社区到善治社区转型

党的十八届三中全会提出“改进社会治理方式,坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。基于此,我们可以把良好的社区治理界定为在社区内,依托于政府组织、社会组织和居民自治组织、驻区单位以及居民个人等各种力量,应对社区内的公共问题,共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。经过近20年通过行政力量大力推进的社区建设,在社区有队伍、有阵地、有经费等基础保障类条件已经具备,社区组织体系已基本健全,以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体、社区社会组织和驻区单位共同参与的社区治理体制正在形成,城市社区正处于由行政社区向善治社区转型的过程。这一过程中,许多深层次、根源性的问题逐渐暴露出来,突出体现为政社不分,各社区治理主体间的关系没有理顺,社区组织角色错位、行政化倾向严重,基层政府职能转变不到位,与社区组织的职责边界不清,社区居民缺乏自治空间,社区的社会力量薄弱,居民参与社区公共事务的体制机制尚不健全,等等。

思考建议:从根本上解决社区治理中的深层次问题

问题一:社区治理各主体之间角色定位不清,社区行政化倾向严重,成为制约社区生活共同体形成的体制因素。

目前,相对于基层群众性自治组织这个宪法赋予居委会的角色性质来说,社区作为基层政权组织及其派出机构之下的准行政组织的角色性质更加突出,这不仅导致专职社区工作者对大量下沉到社区的行政性事务穷于应付,无暇从事居民自治相关事务,更加严重的是由于自治组织成为行政末端,在处置政府与居民有利益冲突的事务上,居委会由于行政末端性质必须执行政府指令而与居民利益形成对立,无法作为居民自治组织为居民反映诉求争取权利,地位两难而且尴尬。

路径一:转变基层政府职能,厘清政府与社区组织职责边界

当前,在治理主体之间如何配置各自的权能,是创新社区治理体制必须回答的问题。在社区治理层面实行“政社分开”,是体制改革的必由之路。需要厘清基层政府与社区组织的职责边界,实现职权和责任归位,简言之,政府的归政府,自治的归自治。基层政府及其派出机构需要将该缩减、取消的行政权力交给具备资质、信誉良好的社会组织、机构承担,也就是实行外转而非下沉。同时梳理需要社区组织协助办理的公共服务事项,形成清楚明确的目录清单,将目录清单范围内的公共服务事项以签订协议的方式对社区组织进行一揽子委托,对目录清单之外的公共服务事项实施通过单项协议进行委托。

问题二:居民对社区公共事务参与不足,社区自治文化缺失,成为阻碍社区生活共同体生成的文化因素。

居民参与不足是全国范围内社区治理的一个难点,其根源是因为用自上而下、上面计划安排、下面落实执行的行政方式开展社区工作,而不是用强调居民参与决策、平等协商、共同治理的社区自治方式开展社区工作。近年来城市各种创先争优荣誉往往要直接考核到社区,而且还要实行“一票否决”,本来应该动员居民自治,通过社区社会组织以及居民自身的力量实现社会自我调节的事务,由于考评制度不合理,致使居委会甚至以行政力量介入居民私域范畴,居民自治的范围和空间遭到挤压。

路径二:收缩社区行政力量,扩大居民自治的范围和空间

应严格界定政府在社区治理中的职能边界,限制行政力量过多介入。要精简针对社区层面的评比检查,减少行政力量对居民自治空间的挤占。要通过制度设计,培育社区自治文化,营造民主政治的社会环境和氛围,培养居民自治精神。要通过赋予居民自治相应的资金支持,满足基于居民内生的服务需求,使关心公共事务的居民更多地参与到与自身利益相关的决策活动中来,提升居民参与社区自治的意识。要通过扩展居民自治的范围和空间,拓展居民参与社区公共事务的渠道,形成社区需求让居民表达、社区问题让居民讨论、社区事务让居民治理的居民参与社区公共事务的良好机制。

问题三:在当前行政力量主导社区治理的形势下,社区的社会力量尚还薄弱,不足以形成多元共治的局面。

传统社区管理主要依靠政府单向的以行政手段为主进行管理。治理语境下的社区治理,主体应该包含政府、社区自治组织(社区居委会、业主委员会等)、驻社区单位(党政机关、企事业单位)、社会组织及社区居民。而现阶段,社区内社会力量严重不足,社会组织发展滞后,成为制约社区生活共同体形成的组织因素。

路径三:培育发展社区社会组织,形成互动合作的社区生活共同体

将原子化的社区居民通过社区社会组织有机联结起来,成为社区治理主体,与社区内的各自治组织、驻区单位、机构、企业等共同形成互动合作的社区生活共同体。社区共治不仅需要政府、市场的力量,还必须大力培育当前相对薄弱的社会力量参与社区治理。城市社区的居民对所居住的社区缺乏传统乡土社会拥有的对社区的情感归属与传统认同,这就需要大量的活动类、公益慈善类、维权类、居民自治类社区社会组织将志趣相投、守望相助、需求相通的原子化的社区居民进行有机联结,联结成为一个个组织化的居民社团。目前,参与社区治理的社会组织数量还不多,参与的能力还比较低,政府需要制定培育和发展社区社会组织的相关法律法规,建立相应的财政、智力支持以监督考核的配套措施,大力发展公益性、服务性、互助性的社区社会组织,鼓励与支持其参与社区治理,增强基层社会活力。

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