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草根社群如何成为社区治理要素

责任编辑:ccpg  作者:  人气:224  发布时间:2014-11-12 11:35:22

  今年7月初,中共上海市委书记韩正调研黄浦新苑自治家园,了解黄浦新苑开展社区自治的成功做法。自2009年4月至今,上海市社区发展研究会组织专家团队,持续5年开展“居委会自治家园”项目的理论研究和实践推进,在居委会组织的功能拓展与机制创新方面形成了一定探索成效:通过“自治家园理事会”的平台,使一大批居民和文体团队参与到居委会治理结构和工作体系中;党支部、居委会加强了体制化、功能化的与居民群众的联系。群众参与不足和自治机制与能力缺乏等问题,得到明显改善。

  上海基层社区治理现状

  当前上海市委开展加强基层建设专题调研,是深刻体现和贯彻落实党中央推进治理体系和治理能力现代化国家战略任务在社会治理和基层治理领域的探索。上海基层社区发展和基层社会治理的现状体现出几个特征:

  一是从社会性领域考察:社区治理的群众基础和资源要素基本形成。经历了近20年的社区建设与发展,关系层面上,出现了由个体走向群体的变化;功能层面上,实现了由互助性到公益性的进步;组织层面上,体现了由自发活动社群到功能性初级组织的发展,基层社会治理的自主性意识和主体性骨干正在逐渐形成,各类群众性自组织的活动能力和涉及的事务领域不断提高拓展。

  二是从行政性领域考察:政府支持与主导社区发展的功能体系基本完善。上海社区建设形成了“两级政府、三级管理、四级网络”体制格局;政府条线机构深入社区、服务群众的工作平台基本形成(如街道政务中心、网格化精细管理机制等);城市基础设施硬件和社区生活环境有了很大改善; 社区服务的几大中心和居民小区活动设施建设基本成型。

  三是从市场化领域考察:形成了一大批中高档商品化住宅社区。不同于20年前的社区,此种类型的社区从对政府行政体系的“资源依赖型”转变为“资源溢出型”,基层社会建设的发展趋势和工作重心也逐渐转变为激发社区的丰富资源和参与活力,提升社区的组织化程度和完善治理体系。

  但同时,在上海社区治理的体制结构、功能组织与运行机制方面存在三方面深层次问题,给基层社会的发展变迁带来了一系列新挑战。

  一是一体化结构:我国“街道—居委会”的社区体制模式中,社区发展的资源主要依赖于行政性资源,社区自治组织往往形成对上负责的取向与应对考核的导向。在此条件下,政府、市场、社会三大结构的分化格局被遮蔽,在居委会组织的体制运行特征中可以看到,行政管理、公共服务、居民自治三个不同属性的体系,几乎被挤压搅合为同质同构的行政化体制,这是基层治理体系要解决的主要问题。

  二是全能型组织:突出表现为组织功能交叉、队伍身份重叠和自治属性弱化。目前居委会组织功能中,行政事务、服务事务和自治事务表现为5∶2∶1的比例格局。不同的功能领域应该形成不同属性的组织体系与成员队伍,必须改变居委会组织中行政化专职人员的单一队伍。

  三是行政化机制:居委会组织的“任务”主要来自于上级街道和条线行政机构,工作方式主要是运用“政策”配置行政性资源,组织绩效主要体现为“考核”创优指标与奖牌。基层社会的治理主体和活力能力等难以实现。

  “自治家园理事会”的尝试

  上海创新基层社会治理的根本目标和战略取向,是提升和确立创新上海基层社区治理的新理念新目标。这就要求在新的历史起点上积极探索完善以居民群众为主体的社区自治体制,形成以居民区公共事务为主体的各类功能拓展与完善,形成以参与性、协商性为基础的社区自治机制。“自治家园”项目针对上海社区发展中一些深层次瓶颈问题开展尝试:

  1、探索如何解决居委会组织存在的动员吸纳群众参与不足的问题。

  左为传统居委会结构,5—7名专职人员分别负责治保、调解、计生、文教等“条线”工作。居委会干部解决困难问题主要依赖“政策性资源”,忽略了开发运作社区共同体的“社会资本”。

  中为“自治家园”一期项目模式,发掘梳理出爱心互助会、戴老师议事厅等社群组织。在互助性的邻里交流活动、趣缘性的团队互动关系、社群性的协同治理行动等活动中,体现出丰富多样的“自治资源”,但这些资源没有成为居委会的组织要素,“居委会组织”与“草根自发性社群”呈现双层二元结构的脱节格局。

  右为“自治家园”二期项目模式。组织创新的重点,是将原有事务性条线工作委员会改造转型为“自治家园理事会”,使居委会既承接自上而下的“行政化”条线任务,又成为自下而上的居民参与自治的功能性平台。

  2、探索如何解决党支部、居委会组织领导居民自治的实现方式问题。

    这个实验项目在居委会结构转型方面的重点突破,是改造原先行政化“条线”工作委员会,围绕居民群众社区生活的功能内容,开辟出自下而上走入居委会组织自治参与的八条通道或“八扇门”。通过“自治家园理事会”的若干功能性参与委员会,联接、吸纳群众活动团队、居民代表、楼组长等自主性参与社区公共事务。主任、副主任(掌门人)由声望高的群众领头人担任,一批热心群众骨干义务担当委员,这一扇一扇的“门”成为自下而上的居民参与自治的路径载体。

  从“几个人”变为“一群人”

  居委会“自治家园理事会”的实证实验,很大程度上提升了基层社区治理体系完善和治理能力,形成了居民区治理功能转型和机制创新的积极效果。

  首先,通过“自治家园理事会”实现了增量嵌入式的改造转型,形成了社区共同体治理格局。草根社群的自治资源成为社区治理的组织要素,体现了组织的要素增量,培育了社区主体。党支部、居委会从原先的具体事务中摆脱出来,改变了原有居委会人员单位化、行政化的工作方式,注重提升发挥领导能力、整合能力与协调能力,实现了组织的减负增能。

  其次,居民群众自治参与的主体性明显增强,党支部、居委会的治理能力显著提高。从居民群众自治参与角度看,一是社区居民从“被动参与”变为“主动追求”,主动分析各类社区中发生的问题,讨论提出方案。二是社区团队从“自娱性”变为“公益性”。社区团队正在超越自娱自乐状态,组织群众以自治方式解决道路整治、垃圾房改造、小区停车收费难和小区内禁止燃放烟花爆竹等公共管理事务。从党支部、居委会的治理能力方面考察,一是从“几个人”变为“一群人”。居委会工作不再是专职人员的事务,居民群众提出的公共议题越来越多、范围越来越广,参与公共服务和管理的积极分子也越来越多。二是居委会从“工作场所”变为“自治空间”。以前居委会书记主任开会只有四五位专职人员参与,现在吸纳自治家园理事会等二十多位群团负责人参加,居民从“局外人”批评变为“当事人”议事。三是居民区书记主任从“事务官”变为“引领者”,成为基层自治的方向引导者、能力建设者和组织领导者。

  再次,为居民区党组织凝聚人心、服务群众找到了有效的组织化载体和制度化路径,形成了基层党组织丰富有效开展群众工作的社会化机制。具体来看,围绕居委会自治特性的组织方式和成员构成,提出传统型、完善型和创新型三种治理模式方案。

  完善型居委会组织治理模式。重点是解决参与机制问题。在现有居委会组织和成员构成不变的情况下,注重提升社群的组织化程度和丰富自治参与机制。主要工作有培育邻里熟人关系,培育扩大文体团队成员规模和丰富活动内容与形式,发展社区各类党员群体的组织化水平与参与性机制,使居委会组织的治理基础具有更加广泛的资源和队伍。

  整合型居委会组织治理模式。重点是解决组织方式问题。在现有居委会组织和成员构成不变的情况下,注重拓展自治参与的实现方式和社区治理的功能性载体。目前居民区治理面临的深层次核心问题是,已经形成的居民自发性参与资源难以成为治理的组织要素,而构建完善“自治家园理事会”这样的组织平台,可以吸纳党员队伍、文体团队、楼组长、居民和业主代表等各类参与资源转化为治理的组织要素,承担自治功能,使社会资源进入党支部、居委会的自治权力结构和组织体系。

  创新型居委会组织治理模式。重点是解决自治体制问题。需要大胆改革居委会的组织方式和成员构成,回归与实现居委会作为自治组织的本质属性。基层社区领域最基本的功能是“群众自治”,居委会作为代表性权力组织是它的主体结构和组织形态,有条件的居委会应该改变目前由行政化的全职人员作为社区自治领域的主体结构和基本队伍的错位状况,形成以居民代表性成员为主体的居委会组织方式,切实地使广大居民群众成为社区自治领域的主体性力量、社会性资源和组织化要素。

  “居委会自治家园”的实践探索,为上海基层社会发展和治理提供了有益借鉴。当然,其中也存在诸多不足并提出了一些新的思考,如未来是否应更加重视创新基层社会结构功能和机制的“社区治理方式”等。有效拓展与强化居委会组织的自治资源和群众基础,形成居民区社区治理的新型体制结构,应当是未来的一个发展方向。这种探索也将有助于上海实现基层社会治理体系和治理能力现代化的重要目标与任务,进而为实现国家战略和改革开放排头兵作出重要贡献。

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